DESCENTRALIZACIÓN POR TERRITORIO. CÓDIGO MUNICIPAL. LAS ORDENANZAS MUNICIPALES - KIA

Descentralización
Agustín Gordillo: Conforme a la clasificación de la competencia en razón del grado, sucede ésta cuando se ha distribuido a un nuevo ente, separado de la administración central dotado de su personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente. De acuerdo a lo anterior, tenemos que descentralización por territorio es aquella que por encargo de ley se circunscribe a un territorio determinado y crea competencias estables y definidas dando lugar a un tipo de estructura estatal; siendo correlativo todo ese conjunto con el término de autonomía donde el patrimonio y recursos financieros son propios.



Definición, por Gabino Fraga: consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que corresponden a la población radicada en una determinada circunscripción territorial.

Así, encontramos las siguientes características:
1. Existencia de una personalidad jurídica.
2. La concesión por el Estado de derechos públicos a favor de esa personalidad.
3. La creación de un patrimonio cuyo titular es la propia personalidad, y;
4. La existencia de uno o varios órganos de representación.

Por tanto doctrinariamente entendemos que en nuestra administración pública existe una descentralización política en la esfera del derecho constitucional y desarrollado en el derecho Administrativo, para ser expresada en la figura del Municipalismo, de donde se deduce que toda división del Estado en espacios territoriales para los fines de la gestión administrativa y de derecho trae como consecuencia efectos descentralizadores. De donde afirmamos que las autoridades municipales –para el caso concreto de la situación salvadoreña- no solo constituyen órganos de ejecución del gobierno central, sino que, y dependiendo de las circunstancias concretas, también llegan a ser órganos de decisión, quedando parcialmente fuera de la vigilancia y corrección de las autoridades superiores. Con esto, podemos referir una primera crítica al régimen de descentralización por territorio con respecto al poder de decisión de los municipios, y es que éste debilita al Poder Central, disminuyendo su fuerza e impidiendo una satisfacción directa de las necesidades de la comunidad, en la medida que, no tienen las mismas facilidades de adaptar sus decisiones al municipio.
Pero, tenemos entonces en respuesta a esa situación, una actividad limitante de “doble vía”, pues si bien es cierto que la autoridad superior se ve limitada, es ésta, limitante con respecto al Municipio; lo cual ilustramos de la siguiente manera:

Privilegio que limita a la autoridad Superior:
“Autonomía de administración del patrimonio de los municipios por el Concejo
Municipal”

Art. 207 Inciso 4 y 5 1. Limitante al Consejo Municipal como autoridad autónoma inferior “…Rendirán
Cn. Cuenta circunstancial y documentada de su Administración a la Corte de Cuentas de
La República”
2. “La ejecución del Presupuesto será fiscalizado a posteriori por la Corte de Cuentas
De la República, de acuerdo a la Ley”

Así, para la regulación de ese carácter de “doble vía”, que se fundamenta en primer lugar en la Constitución de la República, tenemos el Código Municipal (Decreto N 274 con vigencia a partir del 1º de Marzo de 1986 –Art 159- ); que tiene por objeto (Art. 1 Código Municipal), el desarrollo de los principios constitucionales referentes a la organización, funcionamiento y ejercicio de las facultades autónomas de los municipios, los cuales tienen su origen a partir de la Independencia de España, donde el Estado Salvadoreño se estructura sobre la base de los municipios, por ello en la primera Constitución de 1824 se establecen los limites de cada municipio. Entendiéndose por Municipio, de acuerdo al Art. 2 del Código Municipal: La Unidad Política Administrativa primaria dentro de la organización estatal, establecida en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un ordenamiento jurídico… con autonomía para darse su propio gobierno… que tiene personalidad jurídica, con jurisdicción territorial determinada…” Pero, no es hasta 1886 que la nueva Constitución, establece el carácter de elección popular de los gobiernos municipales y la independencia en sus funciones. Luego en la Constitución de 1939, decretada por el General Maximiliano Hernández Martínez, supuso un retroceso en la participación de la población en la elección de gobiernos locales ya que estos pasan a ser elegidos directamente por el Poder Ejecutivo, como mecanismos del control político. Pero en las reformas que se hacen en la Constitución de 1945 y en la Constitución de 1950 se vuelve a recuperar la autonomía de los municipios, y el poder de la ciudadanía de elegir a sus gobiernos municipales, respectivamente.
Hasta ese momento la autonomía de los municipios estaba referida a sus funciones administrativas y a lo económico y no es hasta la Constitución de 1983, vigente actualmente, que se amplía el carácter autónomo del municipio. Cabe mencionar que dentro de su territorio el municipio está en un núcleo urbano, en cantones y caseríos. Respecto a la administración económica que realiza el Municipio, encontramos que este obtiene sus ingresos de las tasas, impuestos, servicios o multas, transferencias, donaciones, etc. Para efectos de comprensión, consideramos necesario precisar y distinguir a cada uno de ellos:
a) Tasas: Pago que la población hace a cambio de un servicio que le presta la alcaldía y del cual se beneficia directamente. Por ejemplo, la extensión de Partidas de Nacimiento y recolección de basura.
b) Impuestos: Denominadas así por la imposición con que son dictadas y por ley todos los ciudadanos deben pagarles. Por ejemplo alumbrado eléctrico, agua.
c) Sanciones o multas: Cobros por infracciones a leyes u ordenanzas del municipio. Ejemplo, por dejar animales sueltos en las calles y la zona urbana.
d) Las transferencias: Desde 1998, el Gobierno Central transfiere el 6% de los ingresos corrientes del presupuesto de la república a los Municipios, actualmente a través del ISDEM y FISDL.

Y, en cuanto a los miembros que integran el Concejo Municipal, se considera electos a los candidatos que integran la planilla del partido o coalición de partidos que obtengan mayoría de votos en la elección municipal, según el Código Electoral. E integran el Concejo: Alcalde o Alcaldesa, el Sindico y los Regidores o Concejales, que son entre dos y diez personas propietarias, según el número de habitantes del municipio y cuatro personas suplentes.
Parte de lo expuesto anteriormente, lo encontramos regulado en el Código Municipal del cual ya expresamos su objeto, y que reza el ordenamiento jurídico siguiente y se ordena de forma jerárquica para el fundamento legal de los Municipios así:
1. Constitución de la República. Arts. 200-207.
2. Código Municipal y leyes relacionadas en forma ESPECIFICA:
2.1 Ley Orgánica del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM) y su reglamento. Art. 1, 4 y 5
2.2 Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (FODES) Art. 1, 2, 4-A, 5, 7, 8
2.3 Ley de Creación del Fondo de Inversión Social (FISDL) y su reglamento.
2.4 Ley General Tributaria Municipal. Art. 1, 2, 3
2.5 Ley de Corte de Cuentas de la República. Art. 1, 3
3. Leyes Genéricas:
3.1 Ley del Medio Ambiente. Art. 1, 2-G, 6, 11
3.2 Ley de Urbanismo y Construcción. Art. 1, 2 inc. 2º, 5, 6 inc. 2º, 8 y 9.
3.3 Ley de Catastro.
3.4 Ley de Transporte Terrestre, Transito y Seguridad Vial. Art. 40 inc. 2, 42, 43 y 90.
4. Relacionadas con las actividades del Municipio.
4.1 Ordenanzas Municipales.
4.2 Reglamentos y Acuerdos que decreta, aprueba y toma el Concejo Municipal.

Ya expuesto el marco jurídico, hemos de entender la autonomía de los Municipios como el goce que da la facultad a los habitantes de una localidad para que se gobiernen así mismos, creando sus propias normas internas para su funcionamiento u organización, eligiendo mediante votación a sus autoridades para que en su nombre y representación administren y decidan sobre una serie de asuntos de interés local; pero esta autonomía no debe ser entendida como absoluta sino, como relativa, pues como hemos visto antes el Municipio es parte del Estado y las actividades a nivel local se pueden y a veces se deben vincular a los planes y programas del gobierno central.
(Véase Art. 3 Código Municipal “Extensión de la Autonomía de los Municipios”)
Encontramos dentro del Cap. III Art. 4 del Código Municipal, las 28 competencias con las que cuentan los Municipios, las cuales podemos clasificar en cuatro tipos:
1. De elaboración y ejecución de planes y programas de desarrollo económico y social a nivel local. Por ejemplo en San Salvador, referidas a la planificación, ejecución y mantenimiento de obras públicas: Ordenanza Reguladora para la instalación de redes de transmisión eléctrica y de telecomunicaciones en el municipio de San Salvador y Ordenanza del control del desarrollo urbano y de la construcción en el Municipio de San Salvador.
2. De prestación de servicios públicos. Por ejemplo, referidas al ornato: Ordenanza de contribución especial de ornato, construcción, reconstrucción, remodelación, mejora y mantenimiento de parques, plazas, zonas verdes, arriates centrales de las vías públicas, espacios públicos y otros análogos del Municipio de San Salvador.
3. De control y regulación de actividades de los particulares. Referida a la autorización y regulación del funcionamiento de casas de juegos.
4. De promoción e impulso de actividades de sus habitantes referidas a la promoción de ferias y festividades. Por ejemplo la Ordenanza especial de tasas por los servicios prestados por la Municipalidad de San Salvador durante la celebración de las Fiestas Patronales (Agostinas).

Hemos de distinguir ahora, diferencia entre descentralización y desconcentración. Así tenemos 262 Municipios entre los 14 Departamentos, siendo órganos descentralizados aquellos, que a su vez desconcentran competencia a órganos inferiores siempre dentro de la misma organización (Gordillo), a los que en nuestra división política llamamos DISTRITOS. Así:

Descentralizados. Desconcentrados.


Municipios. Distritos. (Total 34)
Donde la relación jerárquica existe únicamente con respecto de los Distritos y no de los Municipios, pues, el poder jerárquico solo opera cuando hay desconcentración, centralización y delegación, mientras que el ente descentralizado no está sometido a la jerarquía de la administración central, sino al contralor administrativo. (Gordillo)
Concluimos así, explicando que las ordenanzas son consideradas ley en sentido material porque a diferencia de la ley en sentido formal no pasa por el proceso de formación de ley, sino que son emitidas por el Concejo Municipal y, al igual que la ley en sentido formal tienen carácter general, abstracto y obligatorio. La Enciclopedia Jurídica OMEBA lo define así: “El instrumento normativo sancionado por la rama legislativa del poder municipal”, mientras que, Cabanellas se limita a decir que las ordenanzas municipales constituyen “disposiciones obligatorias para todos los vecinos residentes y transeúntes”

Bibliografía
• El Salvador, Historia. Fecha de publicación: abril de 2000. Disponible en: Http//es.wikipedia.org/wiki/el_salvador
• Federación de Municipios del Istmo Centroamericano. Edición 1997. Descentralización y Fortalecimiento Municipal. Editorial FEMICA. Guatemala, Guatemala.
• Fraga, Gabino. Edición 1985. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa S.A., México D.F., México.
• (Autor no definido). Edición 1979-1982. Enciclopedia Jurídica OMEBA. Editorial Driskill. Buenos Aires, Argentina.
• Gordillo, Agustín. Derecho Administrativo. Disponible en: www.gordillo.com
• (Autor no definido). Edición 2000. Código Municipal (FUNDAUNGO). Editorial CRITERIO. San Salvador, El Salvador.
• Mendoza Orantes, Ricardo. Edición 2005. Recopilación de Leyes Civiles. Editorial Jurídica Salvadoreña. San Salvador, El Salvador.
• Página oficial de la Alcaldía Municipal de San Salvador, disponible en: http//www.amss.gob.sv



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CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - CACIQUES

Para comenzar a hablar de la clasificación de los actos administrativos es necesario remembrar en qué consiste o qué es el acto administrativo.
Para el Doctor Agustín Gordillo es “todo acto dictado en el ejercicio de la función administrativa”.


Clasificación de los actos administrativos

Acto administrativo singular y acto administrativo general

De acuerdo al número de destinatarios: Singulares y Generales

Actos individuales o singulares: “Se entiende que el acto es especial o individual si la declaración mira a una o más personas, o casos individualmente determinados o determinables”. (Miguel Marienhoff)

Características: + Puede ser a una (singularidad), dos o más personas (pluralidad)
+ Deben ser una o varias personas determinadas o al menos determinables

Ejemplos: otorgamiento de una licencia, una resolución, una sentencia, adjudicación de una licitación.

Actos generales: “se entiende que el acto es general cuando la declaración que lo constituye mira abstractamente a una pluralidad de personas o casos indeterminados.” (Miguel Marienhoff)

Características: + Va dirigida únicamente a dos o mas personas (pluralidad)
+ Las personas a las que van dirigidas deben necesariamente ser indeterminadas

Ejemplos: La resolución de un decano de la Universidad de El Salvador fijando fecha de exámenes y la convocatoria general para participar en una licitación.

La diferencia principal entre ambas clasificaciones es el carácter de determinados o determinables que poseen los destinatarios de los actos singulares, más no los destinatarios de los actos generales, la determinación de las personas a las cual va dirigido el acto administrativo es el punto medular de esta clasificación.

Eduardo Gamero Casado nos brinda una clasificación un poco diferente a la antes mencionada y en relación al número de destinatarios dice:

Actos singulares: los actos singulares se dirigen a una sola persona.

Actos generales: tienen como destinatario a una pluralidad indeterminada de sujetos (el ejemplo tradicional viene representado por las convocatorias públicas)

Actos plúrimos: se dirigen a varias personas a la vez, encontrándose todas ellas perfectamente determinadas; por ejemplo, la publicación de las calificaciones de un examen, especificando las personas o circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

Diferencias con la primera clasificación:

+ En la definición de Eduardo Gamero de acto singular, olvida mencionar el punto mas relevante de esta clasificación que es el hecho de que el destinario debe estar determinado o debe ser por lo menos determinable, al omitir esta parte deja la posibilidad de caer en una indeterminación.

+ Vemos que para este autor la idea de que exista una pluralidad de personas determinadas es totalmente incompatible con la noción de un acto singular.

+ Por otra parte, se olvida por completo de la posibilidad de que los destinatarios al menos sean determinables.

Acto administrativo monocrático y acto administrativo colegiado.

El órgano que dicta un acto administrativo puede ser unipersonal o colegiado.

Acto monocrático: cuando el acto procede de un órgano que tiene el carácter de unipersonal. La doctrina llama a este tipo de actos de “decisión”, porque dependen de la decisión o la voluntad de un solo funcionario; para ello el funcionario tiene que ser capaz y debe poseer competencia dada por ley para efectuar este tipo de actos.

Características: +El acto es realizado por un solo funcionario de la Administración Pública
+El funcionario debe ser competente para realizar el acto
+El funcionario que realiza el acto posee autonomía de la voluntad, siempre en el marco del principio de legalidad
+El hecho de que para que el acto sea válido tenga que pasar por instancias previas no le quita su carácter de acto monocrático

Ejemplo: La orden de un alcalde dirigida a el CAM

Acto colegiado: es dictado por un órgano formado por varias personas físicas. Es la voluntad que emana de un solo órgano - institución formada por varios órganos individuos. Existe un acuerdo de voluntades de las personas que emiten el acto.

El autor Roberto Dromi la reglas para la emisión del acto colegiado:

1. El quórum, de no existir quórum o mayoría necesaria, no es posible iniciar una sesión, ya que esto genera un vicio grave: inexistencia del acto. Las decisiones serán adoptadas por la mayoría de los miembros presentes.
2. Ninguna decisión podrá ser adoptada por el órgano colegiado sin haber sometido la cuestión a deliberación de sus miembros, otorgándoseles razonablemente posibilidad de expresar su opinión.
3. Los miembros pueden hacer constar al acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo fundan; al hacer esto el funcionario queda exento de las responsabilidades que puedan derivarse de las decisiones del órgano colegiado.

Características: + Las decisiones son tomadas por diferentes integrantes dentro de un mismo órgano, los cuales no están sometidos a los demás.
+ Se rige por el principio de las mayorías lo que dota de validez al acto
+ Es necesario el quórum (numero de miembros presentes requeridos para que sea válida una votación) de asistencia y quórum de votación.

Ejemplo: resolución de un Consejo Municipal

Diferencia con los actos simples.
Los actos monocráticos se diferencian de los actos simples, en el hecho que los primeros son emitidos necesariamente por la persona facultada para ellos y los segundos pueden ser emitidos por una colectividad siempre y cuando contengan una voluntad en común.

Diferencia con los actos complejos.
El acto se diferencia del acto colegiado del complejo en el sentido que los actos colegiados son emitidos por un grupo de personas dentro de un mismo órgano y los complejos son emitidos por un grupo de personas entre diferentes órganos.




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LOS ELEMENTOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO - NTN

En materia de acto administrativo, cabe postular que las reglas son las formalidades del acto, en el sentido de que ellos están concebidos como garantía del ciudadano y como tales deben ser aplicadas e interpretadas; en el sentido de que el ser administrativo hace valorar sus Derechos Constitucionales ante cualquier acto, estas formalidades deben ser cumplidas en resguardo de la legalidad es decir siempre respetando los derechos que se encuentran en la ley suprema que es la Constitución.



Las formalidades que el acto debe cumplir de acuerdo al ordenamiento jurídico según Agustín Gordillo son:

• Fundamentación o motivación: permite atenderlo a través de sus propios fundamentos y tener prueba de ello, su motivo o base del porque su finalidad. Ejemplo el que se cierre un restaurante en el que el Ministerio de Salud declara que no cumple con todos los requisitos que este establece para que continúe en sus labores. Otro ejemplo sería el que le deniega una licencia, la motivación sería la expresión de la circunstancia que da lugar a la denegación ya sea por ser menor de 15 años.
Algunos actos que deben de ser motivados:
- Los actos que limiten Derechos subjetivos por ejemplo el que una persona no cumpla con una ordenanza establecida por la alcaldía que sería por así decirlo el que no se tire la basura en lugares específicos
- Aquellos que deban serlo en virtud de disposiciones legales por ejemplo el artículo 14 de la Constitución ya que según lo establece el art. Es necesario de un debido proceso en que se cumplan las garantías del ciudadano.
- Los que resuelven recursos. Por ejemplo en caso de que en materia municipal impongan una multa se puede pedir ante el concejo municipal ya sea la revisión o apelación de dicha multa.

Según Luís María Carzola la brevedad de términos y la condición expresiva no pueden confundirse con la falta de motivación. Por ejemplo en una esquela solo se señala el porque se le esta imponiendo dicha esquela y no se le da la gran explicación ya que sólo se le marca con un cheque de los motivos de la misma.

• Notificación en el que se determina que para nacer al mundo jurídico como tal, el acto debe darse a conocimiento del público o de las personas a quienes afecte, por ejemplo la notificación que hace El Fondo Salvadoreño para Estudios de Preinversiones (FOSEP) a través de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones establecido en el Art. 57 de la LACAP, notifica a la adjudicación de la Licitación Publica por Invitación a la Contratación de Seguro Colectivo Médico Hospitalario y de vida para el personal de FOSEP.
Siendo la notificación considerada como la piedra angular del sistema de garantías de los derechos del administrado, también se considera que la obligación de notificar viene el principio de seguridad jurídica y de la necesidad de hacer posible el derecho de defensa
La forma escrita. Su exigibilidad la que al expresarse el acto por medio de la escritura permite fundamentar más claramente la decisión y permite también valorar debidamente la legitimidad de acto, y la forma escrita debe verse ante todo como una garantía de los administradores puesto que en ello podrán encontrar la certeza respecto al contenido y alcance de los deberes y Derechos que de tales actos emanen. Por ejemplo los fax, otro ejemplo seria la multa de transito ya que tendría que ser entregada a la persona a quien se le impuso
• Lugar y fecha puede quedar subsanada y no hay jamás vicio de forma por omisión o irregularidad de la fecha, pero esta es necesaria para determinar la competencia sí será exigible.
- El lugar no constituye un requisito de validez del acto por ejemplo un ministro puede adoptar un acuerdo en el edificio donde se encuentra el ministerio, en su domicilio o en cualquier otro lugar.
- El número: la falta de número en consecuencia no vicia por si solo el acto, a menos que sea indicación de otro vicio mayor.

La fundamentación o motivación del acto, contenida dentro de sus considerandos es una declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a su emanación es decir a sus motivos que son la exposición o argumentación fáctica y jurídica con que la administración debe sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada.

Consecuencias de la omisión: La omisión de explicar las razones de hecho y de Derecho fundamentan las decisiones debería de determinar, por regla general la nulidad del acto pero a veces se lo han considerado simplemente anulable por confundirle impresionantemente con un vicio solamente formal, cuando en verdad la falla de fundamentación implica no solo vicio de forma sino también vicio de arbitrariedad, como tal determina normalmente la nulidad del acto. Como dice Zelada “La falta de explicación de los motivos o causa del acto administrativo nos pone en presencia de la arbitrariedad porque el funcionario dice esto es así y así lo dispongo porque es mi voluntad.

La fundamentación previa, concomitante y ulterior.
Lo normal es que la fundamentación sea concomitante al acto administrativo, pero se ha admitido como fundamentación previa que este en los informes y dictámenes que lo preceden. Los actos que no tienen fundamentación ni invocan los motivos que están expuestos en informes o dictámenes previos, no puede considerarse fundado. Porque alguien tiene que dar explicaciones de los hechos, por excepción en algunos casos la motivación solo puede ser ulterior al acto. Ejemplo si un agente detiene a un coche ya está el acto administrativo, pero no hay duda que ese agente deberá explicar al particular las razones por las cuales ha dictado tal acto. La fundamentación es la manifestación externa.

El acto sin firma alguna, la firma bajo una u otra forma es todavía un requisito fundamental del acto en el sentido que es aún el modo moral o habitual de acreditar que la voluntad efectivamente ha sido emitida en la forma que el acto indica. Si falta la firma, entonces no hay acto si no la inexistencia de la voluntad administrativa de dictar el acto.

Forma oral puede administrar en algún tipo de casos que el acto no se documente por escrito sino que se expresa en forma verbal. Ej. Ordenes de agentes policiales, ordenes comunes de los superiores a los funcionarios o agentes públicos, relativos al desempeño diario de sus tareas, la orden verbal es normalmente exigible solo en los momentos que siguen en forma razonable inmediata a su emisión.

La publicación.
La publicación es dar a conocer a la población en general el acto administrativo por medio de la inserción en el diario oficial o su colocación en lugares visibles y accesibles al público. Ejemplo de ello sería el art. 168 Nº 14 de la Constitución.







Bibliografía

Gordillo, Agustin (2007). Tratado de Derecho Administrativo tomo 3. Buenos Aires, Argentina.
Cassagne, Juan Carlos (1981). El Acto Administrativo. Segunda edición. Buenos Aires, Argentina.
Garcia Enterría, Eduardo (2003). Curso de Derecho Administrativo, editorial Civitas. Madrid, España.





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ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - GIDA

La presente investigación se enmarca en el estudio del Elemento Objetivo del Acto Administrativo (al que en adelante denotaremos EOAA), al respecto es necesario aclarar “[…] que el acto administrativo se encuentra configurado por una serie de elementos: Subjetivos, objetivos y Formales , los cuales deben de concurrir para su validez” (Sentencia Sala de lo Contencioso Administrativo del 29/04/1997 Ref. 24-L-96,). Aspecto que complementa la Doctrina, en el sentido que "las irregularidades que pueden presentarse en su formación [del EOAA] constituyen vicios que lo afectan” (Delgadillo Pág. 174); en consecuencia la concurrencia de algún vicios en uno de los elementos basta para que el acto administrativo sea ilegal. Partimos de las anteriores premisas para iniciar nuestro análisis.



1. CONCEPTUALIZACION DEL ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El EOAA “se identifica como la materia o contenido del acto, el cual de acuerdo al derecho común, debe ser cierto y jurídicamente posible, es decir que la materia a la que se refiere el acto sea real y pueda ser objeto de la actuación de la Administración, de acuerdo a la Ley” (Delgadillo Pág. 174). Concepto que aplicado a nuestro Ordenamiento, tiene su base en el Art.86 Cn. “La actuación de la Administración Pública radica en torno al Principio de Legalidad”. Al respecto la Sala de lo Contencioso Administrativo, se ha pronunciado de la siguiente forma:

“[…] la conexión entre el derecho y el desarrollo de las actuaciones de la Administración, se materializan en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administración a realizar sus actos. […] el reconocimiento del principio de legalidad contemplado en nuestra Constitución implica que la Administración Pública en el país puede ejecutar sólo aquellos actos que el bloque jurídico le permite, y en la forma en que en el mismo se regule, es decir, sólo puede actuar cuando la ley la faculte y en los términos que le delimite. La Administración Pública puede única y exclusivamente dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, y de esta manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-ley. En consecuencia, aquellos actos que en su procedimiento de creación omitan el anterior trinomio, resultarán ilegales.” (Sentencia Sala de lo Contencioso Administrativo del 29/04/1997 Ref. 24-L-96,).

2. CUALIDADES DEL ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
Al respecto del desarrollo de las cualidades del EOAA, cabe aclarar que nos parecen idóneas la clasificaciones realizada por Gordillo y Velasco, las cuales comentamos a continuación:

3.1 Licito: No puede referirse un Acto administrativo a comportamientos ilícitos o delictivos, se requiere que el sujeto a quien el acto afecte se encuentre en las circunstancias de hecho adecuadas para que el acto se le pueda aplicar. Importante resulta en este punto retomar ejemplos dados por dichos doctrinarios: Gordillo expresa que “El caso mas sencillo es el que se encuentra prohibido por las normas o los principios del derecho: Discriminar a alguien por el sexo, esto constituye una irrazonabilidad discriminatoria haciendo nulo un acto”. (Gordillo Pág.6. Tomo 3). Velasco menciona otro ejemplo: “que se nombre funcionario a alguien que no tiene edad para serlo. No puede referirse a comportamientos ilícitos o delictivos” (Velasco Pág. 192y193) “.
3.2 Posible: “El Objeto debe ser cierto y jurídicamente posible” (Gordillo Pág.20. Tomo 3)
3.3 Determinado: el objeto debe estar reglado para el caso concreto de acuerdo a Gordillo (Pág.8. Tomo 3)
3.4 Moral: la inmoralidad del objeto también vicia un acto. Parafraseando a Gordillo:
“En esto la doctrina es pacifica pues hay que evaluar que en realidad la moral es subjetiva y depende de criterios. También cabe distinguir que muchas veces no es el acto inmoral sino más bien la ley la que es inmoral; por ejemplo, una ley que elimine los enfermos mentales y es que la ley puede ser de derecho pero a veces es demasiado mala para ser obedecida. […] pero el acto también puede en sí mismo ser inmoral, por ejemplo, un funcionario q decide una cosa debiendo decidir otra o que lo decide sin antes haberlo estudiado bien, en este caso antes que el acto se convierta en invalido, es la voluntad del funcionario la que lleva la inmoralidad antes que el acto mismo.”(Gordillo Pág.26-29. Tomo 3).
Por ultimo podemos resaltar, las tres circunstancias especiales, estipuladas por Velasco, para que el objeto sea lícito, posible, determinado y moral: Que no contrarié ni perjudique el servicio publico, Que no infrinja las normas jurídicas; y, Que no sea incongruente con la Función Administrativa. (Velasco Pág. 193). Así por ejemplo: No puede ser licito, posible, determinado y moral el que uno de los miembros que participó en la Comisión Evaluadora de Ofertas para la adjudicación de una licitación, sea conviviente de uno de los ofertantes porque en tal caso carece de legitimidad para obrar, no esta determinada por la ley la excepción para que pueda participar, lo que lo hace ilícito y consecuentemente imposible porque aunque es incompresible de acuerdo a Derecho y por último lleva el acto la calidad de inmoral. (Art. 20 Inc. Último de Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública).

3. ELEMENTOS OBJETIVOS: CONTENIDO, CAUSA, MOTIVACION Y FIN.
Existe una variada gama de elementos que desarrollan diferentes autores, pero los elementos más discutidos son los que expondremos a continuación, y que Gordillo justifica, porque al aparecer alguno de estos elementos quedan subsumidos por otro de ellos (Gordillo Pág. 3 Tomo III) lo cual exponemos a continuación:

3.1-Contenido: El contenido u objeto es la declaración en que el acto consiste, que debe ser determinado, determinable, licito y posible. Para Fiorini, en este elemento se suele distinguir entre: (“Fiorini”, Pág. 119) . a) Contenido esencial: Es el que justifica la existencia del acto y puede expresar una figura tipificada del derecho administrativo. Estos son indispensables para la existencia del mismo. Por ejemplo lo que acontece con la autorización de una construcción o la adjudicación de una licitación. . b) Contenido eventual o accidental. Se refiere a la modalidad que corresponden a cualquier relación jurídica como: condición modo y plazo. Que son aquellas que pueden o no ser incluidas por el órgano que dicta el acto. Por ejemplo: la autorización de venta de bebidas alcohólicas, pero existen condiciones el expendio puede vender estas bebidas excepto a menores de edad o que no puede vender estas después de las doce de la noche.

3.2. Causa: Según la doctrina; es la representación y valoración que el sujeto hace de unos hechos es lo que le mueve a declarar su voluntad y a producir con ella, en relación con el Derecho objetivo, determinados efectos jurídicos la apreciación de los hechos constituye la causa de todo acto jurídico y, por lo tanto, también del acto administrativo. (“Boquera Oliver”, Pág. 75)
Asimismo la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en la (Sentencia del 28/10/1998, Ref. 135-M-97), considera a La causa, como “elemento objetivo del acto administrativo, es la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita. En consecuencia responde a la pregunta del "por qué" de la emisión de determinado acto administrativo. En si la causa es la razón particular que impulsa a la administración a emitir un acto administrativo”. Un ejemplo basado en el artículo 235 Cn. la responsabilidad de los funcionarios públicos al no cumplir a exactitud los deberes que su cargo le imponga; la causa de una sanción disciplinaria, está en la acción del funcionario constitutiva de una falta.

3.3 Motivación: En el Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos en su Art. 14 estipula que; todos los actos administrativos serán motivados, como mención breve pero suficiente de sus fundamentos, precisándose si fuera necesario los hechos y razones jurídicas en que se apoyaron. Luego presenta un listado de los casos donde especialmente debe darse la motivación. Según la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en su (Sentencia del 27/10/1998, Ref. 8-T-92): “La motivación elemento objetivo del acto administrativo- exige que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le determinaron, para adoptar su decisión. La motivación cumple la función informativa de identificar inequívocamente, y trasladar al interesado y potencial recurrente, el fundamento jurídico y fáctico de la decisión. El acto administrativo debe tener un contenido mínimo que explique y desarrolle los motivos que llevaron a la Administración a tomar la decisión, tal contenido tiene por finalidad que cualquier administrado conozca las razones y pueda controvertir las mismas ya sea ante otra autoridad administrativa -en vía de recurso o ante el órgano jurisdiccional. Haciendo referencia a lo anterior la motivación son las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifica la existencia del acto administrativo, o sea, constituyen los fundamentos que amerizan su emisión”.

3.4. Fin: La jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, afirma que para que el acto sea válido se requiere no solo la conformidad a un fin típico, sino también a un fin particular lícito. Según Delgadillo, el fin es el propósito que se sigue por la emisión del acto, es el “para que” de su emisión, que en materia administrativa siempre corresponde a la satisfacción del interés público. Su contenido se deriva de la voluntad del legislador expresada en la ley, por lo que si inobservancia da lugar al desvió de poder, que es la aplicación de potestades para fines distintos de los previstos en la norma” (“Delgadillo Gutiérrez”, Pág. 175) . Lo anterior se puede confrontar en el Art. 3, literal A, de L.J.C.A. de nuestra legislación Si el fin de la Administración pública es la satisfacción de necesidades comunes e impostergables, el del acto administrativo es concordante a este.

4. VICIOS DE LOS ELEMENTOS OBJETIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO (Artículos 86, 164, 171, 171, 197, 235 Cn.)

Para referirnos a los vicios, recurrimos a las tres clasificaciones establecidas por Gordillo: Objeto prohibido, Objeto prohibido por provocar indefensión, Objeto violatorio de facultades regladas. (Gordillo, Págs.5 – 25 Tomo III)
4.1 Objeto Prohibido: Este vicio de violación de la ley –lato sensu- es el objeto del acto; lo cual es normalmente causal de nulidad, por lo que se trata de una transgresión clara y manifiesta al ordenamiento jurídico. Estos vicios son: (Gordillo, Págs.5 – 8 Tomo III)
a) Cuando el objeto del acto está concretamente prohibido por las normas, o los principios de cualquiera de las ramas de derecho. Ejemplo: Actividades delictivas de funcionarios públicos, que no se consideren ejercicio de la función administrativa,
b) Por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto determinado por la ley para otros casos que aquél en que ha sido dictado (apartamiento de las facultades regladas).
c) Por ser impreciso u obscuro.
d) Por ser imposible de hecho.
e) Por ser irrazonable (contradictorio, desproporcionado, absurdo, ilógico).
f) Por ser inmoral o no ético, lo cual incluye entre múltiples supuestos, que sea corrupto en sí o un medio conducente a la corrupción.
g) La incongruencia del obrar administrativo, es decir cuando el objeto del acto resulta violatorio de los precedentes del mismo al respecto. Lo que plantea problemas diversos: discriminación, confianza legítima, seguridad jurídica, para algunos la igualdad. Todo esto lo podemos subsumir en una sola expresión: Violación de la ley aplica. La prohibición del objeto la tomamos en el sentido de objeto ilícito, es decir, jurídicamente inadmisible.

4.1.2 Precedentes. Doctrina de los actos propios: Es materia opinable si la violación de los precedentes da lugar también a la invalidez del acto, pero se van afirmando los principios que tutelan la confianza legítima o buena fe del individuo, sus expectativas razonables aún frente a un cambio ulterior del ordenamiento y también la protección contra la turpitudinis propiæ allegatio de la administración. Queda también obligada por su interpretación y aplicación de las normas vigentes, incluso en el ejercicio de facultades discrecionales, para las situaciones que se configuran al amparo de ellas aunque luego fueran derogadas antes de dictarse el acto administrativo, etc.
4.2 Objeto violatorio de facultades regladas :Si los principios y las normas en el orden jurídico establecen que un objeto determinado habrá de producirse ante una situación de hecho, el acto estará viciado en el objeto, si se adopta ese objeto en el acto ante una situación de hecho distinta de la prevista por el ordenamiento, como también si ante la situación de hecho predeterminada por el ordenamiento jurídico, se adopta un objeto diferente del previsto por las normas jurídicas, en tanto éstas sean razonables y desde luego por los principios jurídicos (Gordillo, Págs.12 - 14 Tomo III).
a) La ilegalidad del objeto en caso de silencio, vías de hecho, e inexistencia de acto administrativo notificado en forma previa a su ejecución: la ilegalidad en el objeto se da también en ausencia de acto, cuando la administración está obligada a dictar determinado acto y omite hacerlo.
b) El objeto del acto puede en cambio ser diverso del requerido o autorizado por la ley; será nulo por lo tanto el acto que aplique una multa, o la obligación de trabajar horas extras, a un agente que ha sido negligente en sus tareas, pues no son esas las sanciones previstas en la ley; o el profesor que castiga la indisciplina con una nota baja, etc. Ello ocurrirá también en todos los casos de violación a los principios fundamentales del orden jurídico, como razonabilidad y proporcionalidad, buena fe, seguridad jurídica, confianza debida, etc.
c) Tanto si el acto administrativo adecua su objeto a una facultad reglada, o actúa dentro del límite de discrecionalidad que la norma específicamente le acuerda, de cualquier manera el acto es ilegal en su objeto si la norma que ejecuta o aplica resulta inconstitucional.

4.2.1 Los conceptos jurídicos indeterminados. El caso de la discriminación: La doctrina ha construido el principio de concepto jurídico “indeterminado,” que lo es sólo tal en su formulación normativa, pero que frente a las circunstancias de hecho de un caso concreto puede transformarse en regulación normativa o en un límite concreto a la discrecionalidad administrativa. Quizás el ejemplo más interesante, por más complicado y discutido, además de permanente en su interés, es el que corresponde a la discriminación y a conceptos de moral. (Gordillo, Págs.16 - 17 Tomo III).

4.2.2 Libertad y administración pública: Cabe distinguir entre la libertad personal para elegir el estilo de vida privada que se quiera dentro de la ley, que debe ser enteramente respetado por los demás luego ha sido adaptada en forma unánime por el plenario del tribunal administrativo fundamentos o sus antecedentes y realizando en suma un razonable esfuerzo de interpretación conforme a la capacidad intelectual y conocimiento de las circunstancias del caso que cada persona tenga. Muchos pueden entender lo que para otros es incomprensible, y viceversa. Las circunstancias del caso serán, como siempre, necesariamente determinantes.
Sólo cuando ningún esfuerzo de interpretación razonable permita superar la oscuridad o imprecisión del acto, podrá considerarse que el mismo es inválido y en tal caso el acto será inexistente. No podrá decirse que el acto tenga, a pesar de su oscuridad, presunción de legitimidad y exista obligación de cumplirlo, pues no se puede cumplir lo que no se conoce o entiende.
Si realmente no se entiende, entonces es claro que el acto simplemente no es de ejecución posible. Por lo tanto, si se asignara a la nulidad absoluta el efecto de no eliminar la presunción de legitimidad y exigibilidad u obligatoriedad del acto administrativo, no queda otro camino que considerar a este tipo de acto como inexistente: En cualquier caso y por cualquier interpretación, no se puede cumplir lo que de buena fe no es posible entender. A su vez, si el acto deja margen a dudas sin ser totalmente incomprensible, esa duda juega en favor del individuo por el principio del error excusable. (Gordillo, Págs.16 - 17 Tomo III).

4.2.3 Imprecisión u oscuridad: El objeto debe ser cierto, debe tratarse de una imprecisión u oscuridad importante y que afecte una parte principal del acto y entonces es claro que el acto no es de ejecución posible. (Gordillo, Págs.18 Tomo III).

4.2.4 Imposibilidad de hecho: El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible. Se distinguimos tres hipótesis en materia de posibilidad o imposibilidad de hecho: (Gordillo, Págs.18 - 20 Tomo III).
a) Por falta de sustrato personal: El nombramiento en la función pública de una persona fallecida; un acto estableciendo una obligación o sanción de tipo personal (inhabilitación, suspensión, retiro del licencia para conductor, etc.), es imposible de hecho si se dicta después del fallecimiento de la persona obligada por el acto.
b) Por falta de sustrato material: Cuando la cosa a que el acto se refiere no existe, o ha desaparecido; o cuando la ejecución de lo que el acto dispone es material o técnicamente imposible.
c) Por falta de sustrato jurídico: Este supuesto de imposibilidad material por falta de sustrato normativo tiene también antecedentes en otras ramas del derecho.

4.2.5 Irrazonabilidad: La irrazonabilidad es un vicio del acto, también en los vicios de voluntad del acto.
a) La Contradicción del acto: Es un caso típico e insanable ya que atenta contra el principio lógico elemental de la no contradicción.
b) La Falta de Proporcionalidad: No se trata necesariamente de un vicio de desviación de poder, pues el funcionario actúa con la misma finalidad prevista por la ley, solo que excediéndose en los medios empleados.
c) La Absurdidad del objeto: Vicia el acto, al igual que la imposibilidad de hecho.

4.2.6 Inmoralidad. La Ética Pública: Puede haber una regla jurídica inmoral pero válida, una ley puede incorporar preceptos morales como parte de las reglas de derecho, en cuyo caso el acto deberá ser moral para ser jurídico.
BIBLIOGRAFIA:
DOCTRINA:

 Delgadillo (1989) “ELEMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO” México. Noriega Editores


 Gordillo (2007) “EL ACTO ADMINSTRATIVO” tomo III Argentina 9ª Edición.


 F. de Velasco (1929) “EL ACTO ADMINISTRATIVO” Revista de Derecho, Madrid, Primera Edición


 Fiorini (1969) “TEORIA JURIDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Buenos Aires, Argentina. Ed. Talleres gráficos Julio Kausman

 Oliver(1989) “ESTUDIO DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Madrid. 2Edición. Editorial Civitas.

JURISPRUDENCIA:

 Sentencia del 29/04/1997 Ref. 24-L-96


 Sentencia del 28/10/1998, Ref. 135-M-97


 Sentencia del 27/10/1998, Ref. 8-T-92







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Actos que causan estado en la vía Administrativa y actos que no agotan dicha vía - CISK

Como recordaremos Acto Administrativo es una “Declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa”. (Gordillo Tomo II Capitulo X Pág. 8).
Los actos administrativos como productores de efectos jurídicos directos, pueden ser controvertidos por el interesado mediante la interposición de recursos administrativos que la ley reconozca. Esto en razón, del derecho que toda persona tiene, a que la administración le otorgue los medios pertinentes para cuestionar y discutir la validez de un acto emitido por esta.


Actos que agotan la vía administrativa
Base Jurídica Conceptualización
Podemos encontrar en la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Art. 7 literal a) lo siguiente:
“No se admitirá la acción contencioso administrativa respecto de los siguientes actos:
a) Los consentidos expresamente y aquellos en que no se haya agotado la vía administrativa. Se entiende que esta agotada la vía administrativa, cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente”.
De esto podemos deducir que en un procedimiento administrativo, es requisito agotar todos los medios de impugnación que la ley establece para poder posteriormente acceder a la vía judicial en sede contencioso administrativo.
Doctrina
“La exigencia de que la resolución que sea recurrida cause estado de forma que no sea reclamable sino en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, es un requisito según el cual el recurso contencioso-administrativo solo se admitirá en relación con las disposiciones y los actos de la Administración que no sean susceptibles de ulterior recurso ordinario en la vía administrativa” (Enterria, Tomo II, Pág. 487).
Gordillo reconoce de igual forma a los actos que agotan la vía administrativa: “El acto administrativo de cualquier órgano o ente administrativo puede hacer cosa juzgada administrativa, sea un ente autárquico, empresa del Estado, etc”. (Gordillo, Tomo III, Capitulo VI, Pág.4).
De esta conceptualización, podemos deducir que un acto que agota la vía administrativa es aquel al que no se le puede interponer recurso administrativo alguno porque se agotaron todos los medios de impugnación establecidos por la ley; sin embargo, queda expedita la posibilidad de interponer un recurso judicial, siempre que el acto ya no pueda ser recurrible en sede administrativa, ya que el administrado no tiene mas opción que acudir a la vía contencioso administrativa.

Existen 2 formas de agotar la vía administrativa:
1. Interponer los recursos procedentes: Basándonos en los recursos que las leyes admiten en sede administrativa.
2. Que una ley diga expresamente que un determinado acto agota la vía administrativa: Esto presupone dos requisitos que la ley dispone:
 Reserva de ley: “En caso de que el recurso administrativo en cuestión no ha sido establecido por una norma con rango de ley, sino por un reglamento, adquiere entonces el carácter de potestativo, y el particular puede optar entre interponerlo o bien acudir directamente a la vía contencioso administrativa”. (Gamero, Pág. 46 ).
Ejemplo: Un ejemplo de esta facultad potestativa del administrado se da en la Sentencia Ref. 142-M-98, en la que la Sala declara sin lugar la inadmisibilidad que la Dirección General de Tránsito pide por no haberse agotado la vía administrativa, ya que , el recurso que se admitía estaba regulado en el Reglamento General de Transito y Seguridad Vial, el cual adquiere el carácter de potestativo ya que solo puede regularse mediante una ley formal, por tanto, no puede exigirse su utilización como un requisito para poder interponer posteriormente la acción contencioso administrativo.
 Declaración expresa de que el acto agota la vía administrativa: Una segunda situación se da cuando la ley no dice expresamente que un acto agota la vía administrativa y tampoco regula un recurso que proceda interponer contra este, por lo que el administrado debe acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa. Tal afirmación, viene dada de la Sala de lo Contencioso Administrativo en su Sentencia CAN110M96.97.

Jurisprudencia: La Sala de lo Contencioso Administrativo ha declarado inadmisible el recurso interpuesto en una demanda por no haberse agotado la vía administrativa, un ejemplo de ello lo podemos encontrar en la Sentencia de 106-2006.

Ejemplos de actos que agotan la vía administrativa a través de recursos en sede administrativa
 Art. 135 y 137 del Código Municipal
 Art. 13, 46 y 56 de la Ley de Servicio Civil
 Art. 76 y 77 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Publica (LACAP).

Impugnabilidad de los actos administrativos

En función de su impugnabilidad ante la Sala de lo Contencioso Art. 7de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los actos se pueden clasificar en:

Actos de trámite. Definición doctrinaria: “Son aquellos actos productores de efectos jurídicos directos, aunque, relativos al procedimiento que se tramita, reciben el nombre de actos interlocutorios o de mero tramite”. (Gordillo, Tomo II Capitulo X Pág. 13).
En el derecho comparado se establecen los casos en los cuales es procedente impugnar este tipo de actos:
 Si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
 Determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.
 Producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos: En este último aspecto, podemos encontrar en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su Art. 9 que establece que se restringe la admisibilidad de estos tipos de actos ya que solo son admisibles los recursos de aquellos actos que constituyan una infracción de un derecho o un interés legitimo.
Jurisprudencia: La Sala de lo Contencioso Administrativo reconoce que a pesar de que la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo no hace alusión expresa a esta clase de actos, se ha establecido su impugnabilidad. Sin embargo, solo se admitirá su impugnabilidad en determinados supuestos, el primero de ellos, es cuando se refiere a aquellos actos de tramite asimilables a definitivos que ponen fin al procedimiento administrativo; que hacen imposible su continuación, o que deciden indirectamente el fondo del asunto. (Sentencia Ref. 27-T-99 y Sentencia del día treinta de abril de mil novecientos noventa ocho. Ref. 26-E-97).
Ejemplo: En base a lo que la Sala ha resuelto respecto de los actos de trámite, podemos concluir, que en principio, no son impugnables, por ejemplo la admisión de un contrato en el ministerio de trabajo. Sin embargo, excepcionalmente, pueden ser impugnados, por ejemplo, en el caso de los actos de trámite que resuelvan directa o indirectamente el fondo de la pretensión: Cuando la Comisión del Servicio Civil no acepte pruebas descargo cuando se me esta llevando un proceso de destitución o despido.

Actos definitivo: Definición doctrina: “El acto definitivo es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce efectos externos creando una relación entre la administración, las demás cosas o personas; su nota fundamental esta en su autonomía funcional que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por si mismo al particular” (Gordillo, Tomo III, Capitulo II, pagina 9, 10).
Jurisprudencia: La Sala de lo Contencioso Administrativo los define como “los actos definitivos contienen la manifestación final de voluntad de la Administración en un determinado procedimiento administrativo” (Sentencia 157-S-2002).
Podemos encontrar otros casos en los que la Sala se ha pronunciado respecto de estos tipos de actos en sentencias del 30/04/1998, Ref. 26-E-97).
Ejemplo: Ejemplo de un acto que concluye un procedimiento es la resolución emitida por la Comisión del servicio Civil en un proceso de destitución o despido.

Actos presuntos (silencio administrativo). Como sabemos, existen actos expresos, que son los que se clasifican según su impugnabilidad en actos de trámite y actos definitivos, tal como ya vimos anteriormente; pero existen a su vez, actos presuntos, que son aquellos sobre los cuales la Administración no se pronuncia respecto de una actuación propia.
La doctrina los define de la siguiente manera: “En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por si misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo” (Enterria, Pág. 585).
Base Jurídica: El Art. 3 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que procede la acción contencioso administrativa contra la denegación presunta de una petición una vez transcurrido el plazo de sesenta días desde la fecha en que se presentó dicha petición o solicitud.
El silencio administrativo, tal como afirma Enterria, puede ser negativo o desestimatorio, pero a su vez, puede ser positivo o estimatorio, el cual consiste en que transcurrido el plazo y la Administración no emite una respuesta se deben entender estimados la solicitud o el recurso presentados por el interesado. Sin embargo, hay que tener presente que el acto presunto estimatorio solo tiene aplicabilidad en los casos en los que la ley los regule expresamente.
Jurisprudencia: Un caso de un acto presunto en sentido negativo o desestimatorio lo podemos encontrar en la Sentencia 80-P-98, Sentencia CAN110M96.97 y Sentencia Ref. 315-C-2003.
Un ejemplo de un acto presunto que se entiende como positivo o estimatorio es el Art. 77 Inciso cuarto de la LACAP que establece que la falta de respuesta del recurso de revisión es considera en sentido positivo.
Actividad administrativa no impugnable
1. Actos consentidos expresamente.
Base Jurídica: Art. 7 literal a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Doctrina: “El plazo de interposición del recurso contencioso administrativo es preclusivo, no cabe interponer recurso contra los actos que no hayan sido impugnados en tiempo y forma” (Gamero, Pág. 60 ).
El mismo autor continua afirmando que estos actos, comprenden además, aquellos supuestos en los que no se interpuso en plazo el recurso administrativo, cuando habiéndose presentado no se interpuso después la demanda en la vía contencioso administrativa en el plazo establecido y cuando se entiende desestimada la petición del administrado por no haberse pronunciado en el plazo y el administrado no se deduce después en plazo la demanda en vía judicial. En este sentido, estamos hablando de aquellos actos conocidos como actos firmes, ya que no son susceptibles de recurso contencioso administrativo.
Jurisprudencia: La Sala establece los casos en los cuales el acto adquiere estado de firmeza, y por tanto, no puede ser recurrible: “tal firmeza se alcanza cuando el acto admite recurso administrativo y no se interpone en tiempo y forma qué indica la ley; de igual manera respecto de aquellos actos que no admiten recurso alguno o que habiéndose agotado la vía administrativa no se ejerció la acción contenciosa dentro del plazo prescrito en el Art. 11 L .J.C. A.”(Sentencia 40-0-2001). Un ejemplo lo podemos encontrar en la Sentencia 157-S-2002.

2. Actos confirmatorios de otros anteriores consecutivos y firmes.
Base Jurídica: Esta clase de actos los podemos encontrar en el Art. 7 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Doctrina: “Existen actos administrativos que carecen de vida independiente, pues son una mera reproducción de otros anteriores que fueron consentidos sin impugnación” (Gamero, Pág. 61).
No son propiamente actos, sino que son la reproducción de un acto anterior, se trata de la mera ejecución material de los actos administrativos.
Jurisprudencia: De este tipo de actos podemos encontrar mas pronunciamientos de la Sala Contencioso Administrativa en la Sentencia 157-S-2002 que establece “El acto reproductorio es aquel emitido de forma posterior a las actuaciones firmes o definitivas y se constituye en un mero acto repetitivo de ellas, concurriendo en el mismo una total identidad o reproducción de la manifestación final o firme anterior”
En la Sentencia 40-O-2001, la sala dispone que existe prohibición expresa del legislador de admitir la acción contenciosa contra actos que confirmen o reproduzcan actos administrativos definitivos o firmes, por haber transcurrido el plazo para impugnarlos, ya sea en sede administrativa o judicial. Otro caso en el que podemos observar este tipo de actos, los podemos encontrar en la Sentencia 110-M-96.
Podemos concluir, que este tipo de actos, que no pueden ser recurribles en lo contencioso administrativo, tampoco pueden serlo en sede administrativa, por ser una reproducción de un acto anterior, por ejemplo, que el administrado interponga un recurso en sede administrativa, y se le resuelva no a lugar y vuelva a interponer el mismo recurso ante la misma administración.
Actos que no agotan la vía administrativa

Podemos afirmar que un acto que no agota la vía administrativa es por lo general aquel acto que tiene diseñado un recurso para su impugnación en sede administrativa. Un ejemplo es el Art. 46 del la Ley de Servicio Civil y el Art. 76 de la LACAP. Sin embargo, existe otro caso al que la ley hace referencia: “Según el articulo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa un acto no agota la vía administrativa en tanto no haya ley que lo diga expresamente, y si la regulación existente se reduce a no fijar un recurso administrativo ello no significa que el acto definitivo agote la vía administrativa, sino que hay que buscar el medio de agotar la vía administrativa en este caso. Para ello podemos acudir al Art. 3 de la ley de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme el cual, contra la denegación presunta de una petición los ciudadanos pueden interponer recurso contencioso administrativo.”(Gamero, Pág. 48 y 49). Esto lo afirma de igual manera la Jurisprudencia en la Sentencia 342-C-2004. Un ejemplo de una ley que no regule recurso es el Art. 42 de la Ley de Servicio Civil.

Bibliografía
 Gordillo, Agustín, Octava edición 2004, “Tratado de Derecho administrativo, Tomo III: El Acto Administrativo, Capítulos II y VI, Fundación de derecho administrativo”, Buenos Aires, Argentina.
 Eduardo García de Enterria y Tomas Ramón Fernández, Editorial Civitas, 1997, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, ,Pág.232).
 Gamero, Casado, Eduardo Primera edición 2001, ”Derecho Administrativo, Monografías, La Jurisdicción Contencioso Administrativo, , El Acto Administrativo, Concejo nacional de la Judicatura, Escuela de Capacitación Judicial San Salvador, El Salvador.
 Jurisprudencia: http://www.csj.gob.sv/contencioso/jurisprudencia.htm




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ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRÁMITE, DE RESOLUCIÓN Y FINALES - CHIQUILLAS

Esta clasificación es realizada según su nivel en el procedimiento. El procedimiento debe realizarse conforme al marco jurídico como base principal el artículo 86 de la Constitución que rige el principio de legalidad.


ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRÁMITE.

Se conocen también como actos preparatorios, los cuales se producen a lo largo de un procedimiento administrativo antes de la resolución de fondo del procedimiento. Estos actos no tienen vida jurídica propia, y se entienden dependientes del acto por el que se resuelve el procedimiento. (Gamero, Pág. 16)



Gordillo sostiene que “son aquellos que no producen efecto jurídico directo alguno y no son en consecuencia impugnables por recursos”. Es decir, que se les excluye de la vía revisora. Son actos de trámite los informes, las propuestas, las pruebas, dictámenes etc.

Por lo antes dicho podemos decir que las características principales de los actos administrativos de trámite son:
• los que son por esencia instrumentales y por ende dependientes
• tienen su sentido en relación con la totalidad del procedimiento
• no producen efecto jurídico directo, y por lo tanto se les excluye de la vía revisora

Esta última característica no se refiere a que en ningún caso estos actos de trámite no decidan directa o indirectamente un asunto específico, o puedan determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento, pueden producir indefensión o perjuicios irreparables a derechos o intereses legítimos de los administrados. Así, por ejemplo, los actos de trámite son recurribles de forma autónoma por excepción, cuando: aún bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del fondo del asunto, de hecho vienen a decidirlo, por poner término al procedimiento o suspender o hacer imposible su continuación, este tipo de actos son los que conocemos en la doctrina como actos administrativos de mero trámite o interlocutorios. El resto de actos de trámite no son impugnables separadamente, y habrá que esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para que por medio de la impugnación de la misma, poder plantear todas las irregularidades o vicios.


ACTOS ADMINISTRATIVOS DE RESOLUCIÓN.

Los actos resolutorios o definitivos son los que se pronuncian sobre el fondo del asunto y ponen fin al procedimiento administrativo, recogen la respuesta que la administración adopta frente al problema que se planteaba. Son actos definitivos: las licencias, las órdenes, las multas, las subvenciones, etc.

Consecuentemente, no todos los actos administrativos que pronuncia la Administración en el ejercicio de las facultades que la misma ley confiere, son objeto de recurso administrativo; y, en tal caso, el acto que resuelve el fondo del asunto o pone fin al procedimiento, es un acto definitivo que causa estado en sede administrativa, quedándole al interesado expedito su derecho de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Nuestro régimen legal exige en el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa como requisito para la interposición de la acción, haber agotado la vía administrativa, entendiéndose que ésta se produce cuando se ha hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes. Se colige, que cuando no exista disposición legal que establezca el recurso, debe entenderse que la vía administrativa se encuentra agotada respecto de ese determinado acto y por consiguiente no podría atacarse en sede administrativa sino directamente ante la Sala de lo Contencioso Administrativa.


DIFERENCIAS ENTRE ACTOS RESOLUTORIOS Y ACTOS DE TRÁMITE.

Esta diferenciación se enlaza con el elemento formal de los actos administrativos (el procedimiento) debiéndose distinguir entre la totalidad de los actos que se van produciendo durante la tramitación del procedimiento y aquel concreto y único acto que concluye el mismo.

La diferenciación antes mencionada posee una importancia capital desde la perspectiva del control jurídico de la legalidad de la actuación administrativa. Y este control recae de forma casi única sobre la resolución que concluye el procedimiento.

Esta limitación objetiva del tipo de actuaciones administrativas sobre las que cabe plantear tanto los recursos administrativos como los judiciales (contenciosos administrativos) tiene su razón de ser en el intento de concentrar la totalidad de los motivos de impugnación que puedan afectar a la legalidad de una cierta decisión administrativa en un único recurso, vía de impugnación que puede incluir tanto los motivos dirigidos directamente frente a la resolución como aquellos que tienen por objeto discutir la legalidad de alguno/s de los actos de trámite. A estos efectos, ha de valorarse que los actos de trámite constituyen fases del mismo dirigidas a preparar la decisión final. Dota de unidad a todo el conjunto y reclama que esta unidad se mantenga también en las vías propias del control de la legalidad de los actos administrativos (recursos administrativos y judiciales).


ACTOS ADMINISTRATIVOS FINALES.

El procedimiento es una ordenación unitaria de pluralidad de operaciones, expresada en actos diversos, que no obstante su relativa autonomía se articulan en orden a la producción de un acto decisorio final. Nos encontraremos frente a un acto final cuando el administrado agote frente a la administración pública todos los recursos administrativos y los contenciosos administrativos o jurisdiccionales.


BIBLIOGRAFÍA
 Manual de Justicia Administrativa. Consejo Nacional de la Judicatura, Escuela de Capacitación Judicial 2003. Páginas 55, 56, 58 y 59.
 Derecho Administrativo, Monografías. Gamero Casado, Eduardo. Octubre 2000. Páginas 15, 16 y 17.
 Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III. Actos Administrativos. Capítulo II. Página 13,
 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
 Sentencias: Ref. 15 – L – 94, Ref. 14 – L – 94, Ref. 38 – F – 97, Ref. 26 –E – 97,
Ref. 169 – S – 03.




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ACTOS FAVORABLES, DE GRAVAMEN, CONSTITUTIVOS Y DECLARATIVOS - REZAGADOS

INTRODUCCIÓN
Nuestro trabajo esta enfocado en cuatro tipos de actos administrativos, por lo cual creemos indispensable iniciar definiendo “acto administrativo como la declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa” (Gordillo, Cáp. X Pág. 8) al igual la Corte Suprema de Justicia ha definido “acto administrativo como una declaración unilateral de voluntad o de juicio dictada por una Administración Pública en ejercicio de potestades contenidas en la ley respecto a un caso concreto” (Sentencia del 28/10/1998, Ref. 134-M-97)



ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN

A) LOS ACTOS FAVORABLES.
Esta distinción surge en 1908, por Jellinek y recogida más tarde por Wolf, utilizada desde entonces, los actos favorables o declarativos son los que amplían la esfera jurídica de los particulares, “constituye ésta una distinción que cuenta también con una notable relevancia práctica, que se asienta sobre el distinto valor que, para el interesado en el procedimiento administrativo, ofrece la resolución que concluye el mismo” (Manual de Justicia Administrativa) (Eduardo García de Enterría) en su texto Curso de Derecho Administrativo, Tomo I: define los actos favorables “como la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuación, liberándosele de una limitación, de un deber, de un gravamen, produciendo pues, un resultado ventajoso para el destinatario”. (Sentencia del 20/03/1997, Ref. 17-T-96)

Los actos favorables los podemos destacar de las siguientes formas
Los actos de admisión. Los que comportan la incorporación de un sujeto al uso de un servicio público, ejemplo la matricula en un Centro de Educación, la admisión a una Universidad.
Los actos de autorización. Son un mecanismo por el que se remueve una carga que pesaba sobre el particular, quien debe satisfacer ciertos requisitos, en orden a ejercer válidamente una actividad a la que tenga derecho. Es el caso de las licencias de apertura de pequeños negocios, autorización de los maestros por medio de las Direcciones Departamentales, autorización de portación de armas.
Los actos de concesión y otorgamiento. No existe derecho previo pero la administración lo crea, por ejemplo, no se tiene derecho a usar el dominio público de manera que se impida el disfrute de los demás, pero la administración puede otorgar una concesión de dominio público y permitir tal uso privativo del bien, en cuyo caso esta creando derecho, y no autorizando el ejercicio de un derecho preexistente, la base legal se encuentra en el capítulo IV de la LACAP en los artículos 130 al 148. Algunos ejemplos son los siguientes: el parqueo del Aeropuerto Internacional de El Salvador en el cual CEPA otorgo la concesión a una empresa privada, FEPADE, SERTRASEN, entre otros
Las aprobaciones. Son actos por los cuales la administración presta eficacia o exigibilidad a otros actos ya perfeccionados y válidos. Un objeto que se puede lograr con las aprobaciones es la legitimidad o conformidad del acto administrativo.
Actos de exención o dispensas. Son actos por los que la administración exonera a un administrado o a otra administración del cumplimiento de un deber ya existente, cabe mencionar que esta dispensa solamente aplica cuando esta prevista en la ley y es un obstáculo a la inderogabilidad singular de los reglamentos. Ejemplos decreto Legislativo de 1846 daba un tratamiento especial a quien cultivase café u otro fruto de mayor esperanza, así, aquel que tuviese 5,000 árboles de café, no pagaba impuestos municipales durante 10 años, ni impuestos de exportación durante los 7 primeros años y sus trabajadores se encontraban exentes del servicio militar; las dispensas de trámite que se realizan en la Asamblea Legislativa con la finalidad actuar eficazmente sobre un tema nacional.


B) LOS ACTOS DESFAVORABLES O DE GRAVAMEN
“Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones” (Santiago Muñoz Machado, Pág. 121) si el acto administrativo contiene una pena económica o de otra tipología no accede a nuestra solicitud afirmamos que éste daña nuestra esfera de intereses legítimos.
La diferencia entre los actos favorables y desfavorables, se encuentra directamente vinculada con la potestad revocatoria de la Administración Pública por medio del proceso de lesividad, el cual se encuentra relacionado en el artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

Actos que restringen las facultades de los administrados, entre ellos encoentramos:

Los actos sancionadores. es decir por ejemplo las multas de transito; orinar en la calle; no declarar el impuesto sobre la renta.
Los actos de prohibición. limitaciones de no hacer como por ejemplo la orden de cierre de un local, decreto legislativo 237 cierre definitivo a los botaderos de cielo abierto, prohibido depositar desechos sólidos en botaderos no autorizados.
Las obligaciones de hacer. plantación forzosa de un tipo de cultivo, la orden de derribo de un edificio en ruina.
Expropiaciones y figuras afines. Ejemplos Decreto Legislativo sobre la expropiación de tierras ejidales y comunales; Expropiación de tierras a las personas que tuvieran más de 245 hectáreas, articulo 105, 106 de la Constitución de la República de El Salvador; expropiación de viviendas por la construcción del anillo periférico.
Exacciones fiscales. El pago del FOVIAL, por medio del consumo de combustible.


ACTOS CONSTITUTIVOS Y ACTOS DECLARATIVOS


C) ACTOS CONSTITUTIVOS.

“Los actos constitutivos serán, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurídicas subjetivas en otros sujetos, los destinatarios, o en la propia administración” (Eduardo García de Enterría. Pág. 572)
Los actos constitutivos, son aquellos que crean circunstancias jurídicas en los destinatarios, tienen la potestad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica en la esfera del particular por parte de la Administración pública ya sea que reconozcan un derecho, supriman un impedimento o establezcan una carga.

Características
Se da un cambio en la situación jurídica del particular
Los cambios realizados en la esfera jurídica del particular sufren efectos hasta cuando hay una emisión del acto.

Dentro de los actos constitutivos podemos encontrar, los que permiten a un sujeto a la incorporación de un servicio publico para el goce y beneficio de los derechos y ventajas que estos emiten cuando solo son prestados a sujetos con determinadas condiciones o a un numero restringido de personas, como por ejemplo, la matricula de un particular en un centro educativo la cual le da acceso a tener una formación académica, la inscripción en el libro y folio de la alcaldía en la cual se hacen constar las partidas de nacimiento, la otorgación de una licencia de conducir, la extinción de una concesión otorgada por la administración pública, sobre el uso de un bien público.
“El acto constitutivo no deja de ser un negocio jurídico. La personalidad jurídica nace del reconocimiento del Estado. No puede prescindirse de la voluntad de los socios, fundamentalmente a fin de proveer los fondos para formar el patrimonio de la sociedad”. (http://www.societario.com/estudiantes/Teoriasactoconstitutivo.htm)

D) ACTOS DECLARATIVOS.

“Los actos declarativos son los que acreditan un hecho o una situación jurídica, sin incidir sobre el individuo”. (Eduardo García de Enterría. Pág. 572)
Los actos declarativos solo se limitan a certificar, acreditar o inscribir en Registros administrativos hechos o situaciones, sin alterar las situaciones jurídicas existentes, estos actos encierran una pretensión que es la de una declaración que no produce efecto alguno dentro de la realidad jurídica material mas que el reconocimiento de algo existente de un derecho preexistente del particular. La administración hace constar en estos actos la existencia de un hecho, de una situación o cumplimiento de requisitos que las leyes administrativas exigen, se caracterizan porque:

Hay una existencia de un hecho anterior
No alteran situaciones jurídicas existentes.

Ejemplo la certificación de una partida de nacimiento que tiene por requisito la preexistencia el acta de esta; al igual que un certificado de defunción, o una certificación registral, documentos que solo constan una situación dada con autoridad que altero la esfera jurídica del o los individuos.

BIBLIOGRAFÍA.

Garcia de Enterría, Eduardo, 2000, Curso de Derecho Administrativo I, Civitas ediciones, SL, Madrid.
Gordillo, Agustín, 2000, Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Buenos Aires, Argentina.
Gomero Casado, Eduardo, 2000, Derecho Administrativo, editorial UCA, El Salvador.
José María Ayala, Karla Fratti de Vega, 2003, Manual de Justicia Administrativa, 1ª ed. San Salvador, El Salvador, Consejo Nacional de la Judicatura, Escuela de Capacitación Judicial, 2003
Muñoz Machado Santiago, 2004, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General /, Civitas edición I, Madrid, España.




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ELEMENTOS SUBJETIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - D.M.C

Actos Administrativos:
Existen muchos autores, los cuales establecen que será acto Administrativo, pero para efectos de trabajo se tomara el que ha sido establecido por la Sala de lo Contenciosos Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, el cual será:
Según el autor, Zanobini: será la declaración de voluntad, de conocimiento, deseo o juicio, emanado por un sujeto de la Administración publica en ejercicio de un a potestad administrativa; El acto administrativo necesita una serie de elementos que son aquellos componentes, que han de reunir para alcanzar la validez, y por consiguiente, cuya carencia determina la imperfección o invalidez del acto. Los actos administrativos, ostentan cuatro elementos básicos:
1.- sujeto o elemento subjetivo
2.- objeto o elemento objetivo
3.- el fin o elemento teleológico causal
4.- las formas o elemento formal.



El estudio central a analizarse será el Sujeto o elemento subjetivos; los defectos que incurran la administración, al dictar sus actos que determinen la falta de concurrencia de alguno, de estos elementos, determinan como regla general, la invalidez del acto Administrativo
Para poder mostrar el concepto del elemento subjetivo es necesario partir entonces de sus componentes, los cuales se pueden mencionar: Administración, Órgano, Competencia, Investidura del titular del Órgano.
El acto Administrativo es dictado generalmente por una administración publica, la ley de jurisdicción Contencioso Administrativa en su Art. 2 establece: “que para los efectos de esta ley, se entiende por Administración Publica: a) el órgano Ejecutivo y sus dependencias, inclusive sus instituciones autónomas, y semiautónomas, y demás entidades descentralizadas del Estado ; b) los órganos Legislativo Judicial y los organismos Independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos Administrativos y, c) el gobierno local.”
Otro componente del elemento subjetivo: “El Órgano”, el cual se puede entender Según Gordillo como: “trata de dar cuenta de situación de la administración publica, concurren en dos cosas. Organización jurídica o una persona natural, el cual se necesita que concurran las 2 situaciones”; “órgano persona” entendiéndose así como individuo físico, las personas físicas mediante las instituciones expresan su voluntad;”órgano jurídico o institución” conjunto de atribuciones y competencias que son desempeñadas por estas personas físicas, en el titular del órgano jurídico se manifiestan 2 criterios, el objetivo y el subjetivo; el objetivo establece si las atribuciones se encuentran de sus competencias; el criterio subjetivo establece si lo que esta realizando esta dentro de su área o de su cargo, de su horario, puede estar abusando de su cargo. En síntesis: órgano Jurídico o institución y órgano persona, ambos son complementos y constituyen un ente de la administración,
Otro componente del elemento subjetivo es la competencia: El órgano del que procede el acto debe coincidir con los presupuestos competenciales. “La competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano (autor: Eduardo García Enterría) siendo siempre una determinación normativa, a través de la norma de competencia, se determina en que medida la actividad de un órgano ha de ser considerada como actividad del ente administrativo; por ello la distribución de competencia entre los varios órganos de un ente constituye una operación básica de la organización. El ejercicio de la competencia solo podrá alterarse por los mecanismos ya conocidos delegación, avocación, sustitución. La competencia se clasifica por razón de la materia. Que es el contenido u objeto del acto, especialización, división de trabajo, por el territorio si le corresponde a la administración publica central o a la local que se refiere a lo municipal, por razón del grado; jerárquico que atribuye la emisión del acto administrativo en función de la cuantía o relevancia patrimonial u objetiva del mismo, son diversas consecuencias practicas que disponen la vulneración de estas reglas competenciales dado que mientras la trasgresión, de las reglas relativas a la competencia territorial, material, suelen causar en los diversos ordenamientos jurídicos, la invalidez absoluta o de pleno derecho del acto, el incumplimiento de las normas jerárquicas solo da lugar a su anulabilidad y además permite su subsanación por parte de el órgano al que en el plano jerárquico correspondía la competencia.
Otro criterio competencial por razón del tiempo es factible distinguir según que la competencia sea permanente, temporal, accidental, la competencia por regla general es permanente ,en cuanto que el órgano de que se trate puede ejerce en cualquier tiempo las atribuciones que le han sido conferidas, pero en ciertos casos el ordenamiento jurídico la otorga por un lapso de tiempo, la competencia permanente y temporal se caracterizan ambas porque están regularmente atribuidas a un órgano determinado. Puede encontrarse una competencia puramente accidental e incluso fugaz, la persona que sorprende a otra en la comisión de un delito puede proceder a detenerla, erigiéndose en ese momento en orden publico y desempeñando accidentalmente una competencia que es propia de las fuerzas del orden, hasta que se haga presente el órgano policial respectivo, momento en el cual cesa automáticamente aquella competencia accidental. La competencia viene dad por Constitución, Ley, Reglamento o delegación, en el articulo 175, 182 #2 establece la competencia, en el reglamento interno de el órgano ejecutivo en el articulo 68 dicta competencia, en la ley de procedimientos para la imposición de arresto de multas administrativas articulo 3 dicta competencia, en el reglamento de la ley orgánica financiera del estado en el articulo 1 literal b encontramos también que dicta competencia. La competencia es requisito de validez del acto administrativo, no puede haber organización administrativa sin competencia, es esencial al concepto mismo de el órgano, el órgano es necesario que tenga atribución y competencia legal.
Investidura del titular del órgano

El órgano persona, es decir sujeto físico titular del órgano debe estar investido, esto es debe encontrarse en el valido ejercicio de las tareas que corresponde al órgano administrativo, a cuyo frente se encuentra. La investidura requiere nombramiento legal, la toma de posesión del puesto o cargo y el desempeño de la competencia en situación del servicio activo. La constitución en el articulo 218 titulo VII régimen administrativo capitulo I Servicio civil, y el articulo 19 establece la carrera administrativa reconoce la garantía de permanencia a los funcionarios y empleados públicos comprendidos en ella y dispone que una ley especial regulara el servicio civil. Que de conformidad con el precepto constitucional citando la ley que regule el servicio civil debe comprender las condiciones de ingreso a la administración. En el artículo 3 de la ley del servicio civil establece que toda plaza, cargo o empleo público solo podrá ser creado o suprimido por ley, y para tomar posesión o desempeñar cargo o empleo, el funcionario o empleado deberá ser nombrado de conformidad con la misma. No obstante el articulo 68 (ley servicio civil) afirma que los actos dictados por empleados nombrados contraviniendo la ley serán validos si estuvieren ajustados a sus reglamentos respectivos por lo que la investidura de el titular del órgano que dicta el acto no constituye en El Derecho Salvadoreño un requisito de validez del acto. Ahora bien debemos distinguir la investidura de la competencia; el acto dictado por un funcionario publico incompetente adolecerá de invalidez, tanto si se encontraba investido o no, en cambio el acto dictado por un funcionario publico cuyo nombramiento resulte nulo; (por consiguiente no investido), será valido si la competencia para dictar el acto corresponde al órgano para el que fue inválidamente nombrado. (Autor: Eduardo Gamero Casado)
Según lo expuesto, en un órgano deben confluir todos los criterios de competencia (materia, territorio, grado, tiempo) para que en el ejercicio de la misma pueda dictar válidamente el acto administrativo que dicha competencia autorice, veremos que cuando no se observan tales criterios incurre en un vicio de competencia. Finalmente no basta que un acto proceda de una administración pública, se tiene que dictar a través de un órgano competente, es menester también que la persona o personas físicas que actúan en la correspondiente declaración como titulares del órgano ostenten de la investidura legitima de tales como nombramiento legal, toma de posesión, situación de actividad o ejercicio de suplencia (en su caso) no tengan relación personal directa o indirecta con el fondo de el asunto de que se trate esto es que mantengan integra su situación abstracta de imparcialidad y procedan en las condiciones legales prescritas para llevar a la realización y perfección de acto administrativo, debe ser dictado con los requisitos subjetivos referidos para que sea plenamente valido y eficaz.
BIBLIOGRAFIA
1.) Manual de Justica Administrativa/ José María Ayala, Karla Fratti de Vega, Fernando Nieto, Dafne Sánchez, -- la ED. San Salvador, El Sal: Consejo Nacional de la Judicatura, Escuela de capacitación Nacional de Capacitación Judicial, 2003
2.) Derecho Administrativo “Monografías” / Eduardo Gamero Casado,
3.) García de Enterría, E.: Democracia, jueces y control de la Administración, Civitas, Madrid, 1993
4.) Gordillo tomo lll






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EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PARTE DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - HCA

I. Antecedentes históricos
El renacimiento se caracteriza durante sus tres primeros siglos por una tendencia creciente a aumentar el poder del monarca de tal manera que la administración se vuelve despótica y arbitraria ya que los tribunales de justicia no podían invadir el terreno de policía, función que era ejercida por el monarca, ni tampoco verificar la legalidad de su actuación.


La Revolución Francesa consagra como principio constitucional la doctrina de división de poderes expuesta por Montesquieu en su obra L’espirit des lois en 1748. Con la preocupación de asegurar la libertad de los ciudadanos, se acepta la idea de que cada función estatal debe constituirse como competencia única y exclusiva de unos órganos expresamente creados para ejercerlas (Nueva Enciclopedia Jurídica p. 488). La Revolución Francesa trae consigo por primera vez la noción del acto administrativo como consecuencia de ese principio constitucional de separación de poderes, separando así Administración y Justicia. El acto administrativo era un acto jurídico fuera del poder jurisdiccional del juez, sometido al control de la autoridad administrativa que era la única competente para ejercer este control.

II. Definición de función administrativa y acto administrativo
El acto administrativo es la manifestación del ejercicio de la función administrativa. Ambos términos son vinculantes; no pueden desvincularse porque inducen a una evidente confusión terminológica e innecesaria. Debe pues abandonarse la inconsecuencia de admitir en forma amplia la extensión del concepto de acto administrativo y en cambio restringir el concepto de acto administrativo, que no es si no parte, consecuencia o aplicación de aquella.
De acuerdo a Gordillo (p.2 Tomo II) no existe una definición legal de función administrativa ni de acto administrativo; sin embargo, expone que para conceptuar la función administrativa se dan esencialmente dos nociones en el plano doctrinal:
1. La noción orgánica, formal o subjetiva, la cual estable que función pública es toda función que realice un órgano de la administración.
2. La noción sustancial, material u objetiva, la cual establece que se entenderá por función administrativa la actuación concreta, practica, precisa del estado realizado por cualquiera de los órganos.
Para obtener un concepto más completo de función administrativa deben fusionarse estos conceptos, que involucran tanto datos objetivos como orgánicos. No se puede tomar solo el punto de vista formal porque los órganos legislativos y jurisdiccionales también realizan funciones administrativas. Desde el punto de vista material implicaría afirmar que los tres poderes realizan las mismas funciones y por lo tanto no habría división de poderes ni sistema de pesos y contrapesos.
Gordillo (pag.1 Tomo I) también afirma que la función administrativa “comprende toda actividad de los órganos administrativos (centralizados o descentralizados) y también la actividad de los órganos legislativos y judiciales en la medida que no se refiere a sus funciones especificas”. Esto significa que todas las actuaciones de los órganos administrativos son funciones administrativas en tanto que den lugar a un acto administrativo, como por ejemplo la imposición de una esquela de transito que solo le compete a la policía de tránsito, y por tanto este acto solo puede ser emitido por este órgano administrativo. Por otro lado, también los demás órganos pueden realizar funciones administrativa diferentes a sus funciones específicas, como por ejemplo, la contratación y despido de empleados, compra de equipos y materiales, etc. por parte del órgano judicial (cuyas funciones específicas son administrar justicia).
Para entender mejor el acto administrativo como parte de la función administrativa, es necesario definir el acto administrativo, para lo cual hay que tomar en cuenta las dos siguientes nociones:
1. La noción, orgánica, subjetiva o formal la que dice que acto administrativo solo es el que dicta un órgano administrativo y otros órganos.
2. La noción, material, objetiva o sustancial establece que acto administrativo es todo acto, cualquiera que sea el órgano que lo dicte siempre y cuando tenga sustancia administrativa.

Eduardo García Enterría (p. 544 Vol. I) lo define como “acto jurídico de voluntad o deseo dictado por la administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta a la potestad reglamentaria”. Por ejemplo, el funcionario que emite un pasaporte, que no es el ministro, está realizando un acto para el cual tiene potestad de realizarlo conferido por la administración pública, no así un funcionario que emite el pasaporte y que sus competencias son otras, por lo tanto, este no constituiría un acto dictado por la administración pública.
El acto administrativo no se haya subjetivamente en los actos administrativos si no objetivamente en el ejercicio de la función administrativa sin interesar que órgano la ejerce. Es decir, el acto administrativo no se realiza a título personal, sino bajo la delegación o autorización de la autoridad estatal.

III. Clasificación de la función administrativa
La función administrativa se manifiesta en (1) actos jurídicos, (2) hechos jurídicos y (2) actos materiales.
1. Actos jurídicos son las decisiones, o declaraciones de voluntad, conocimiento o juicio, productoras de un efecto jurídico directo, esto es, del nacimiento, modificación o extinción de un derecho o deber jurídico de un objeto de derecho.
El sector más importante de los actos administrativos son los actos jurídicos administrativos, que son una especie de acto jurídico: ellos se realizan para alcanzar ciertos efectos de derecho, como el nombramiento de un empleado público, el otorgamiento de una concesión, o un contrato de obras publicas.
2. Hechos jurídicos son las conductas administrativas que produce un efecto jurídico determinado sea en la creación de un derecho o un deber o incluso la producción de responsabilidad respecto del agente que lo cometió o de la administración: el agente de la PNC que le detiene sin orden de autoridad competente.

3. Actos materiales son un campo muy importante de los actos administrativos los cuales pueden entenderse como aquellos que no producen ningún efecto de derecho, ni se ligan como antecedentes jurídicos de los actos administrativos. Estos no conciernen al derecho, pero pueden ser hechos jurídicos y dar lugar a una responsabilidad. Solo de una manera indirecta puede el acto material causar un efecto jurídico.
Las entidades no estatales pueden emitir actos administrativos en los casos que la ley les atribuye esa potestad sean estas públicas o privadas. También pueden celebrar contratos administrativos con sus proveedores cuando concesionan los servicios. Y pueden dictar actos administrativos unilaterales e individuales.

IV. Base legal
Principio de legalidad art. 86 de la Constitución de la República de El Salvador. Este principio exige que las actuaciones de la administración se encuentren enmarcadas al ordenamiento jurídico. La palabra legalidad se refiere a la ley tanto en sentido formal como material la constitución, los tratados internacionales, incluso los reglamentos, ordenanzas, etc.
De acuerdo a este principio, la administración está sometida a la ley a cuya ejecución limita sus posibilidades de actuación. Si la ley no le habilita para actuar no puede haber potestad administrativa alguna es decir, podrá actuar cuando la ley lo autorice expresamente.
El art. 86 inciso ultimo se relaciona con el art. 164 de la constitución ya que los acuerdos ordenes resoluciones que sean emitido por los funcionarios del Órgano Ejecutivo serán nulos cuando estos hayan excedido las facultades que otorga la constitución.

V. Referencias
• Eduardo García Enterría, Curso de Derecho Administrativo volumen I 1974, 1ª Edición, Editorial Civitas S.A, Madrid.
• Nueva Enciclopedia Jurídica Tomo X, Editorial Francisco Seix, S.A. Barcelona 1967 publicada bajo la dirección de Carlos-E Masarenas
• Gordillo






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ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO - JVM

La Función Administrativa ejercida por los distintos entes de la Administración Pública, es realizada a través de los Actos y Hechos Administrativos, Actos Jurídicos y no Jurídicos, Hechos Jurídicos y no Jurídicos en términos generales, de los cuales se desarrolla a continuación.



Definiciones.

Acto Administrativo: “Son las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio, de los entes que ejercen la función administrativa.” (Gordillo, Cáp. X Pág. 2). Bajo este epígrafe se entenderá que el acto administrativo lleva implícito necesariamente la voluntad de quien lo realiza.
Asimismo la Sala de lo Contencioso Administrativo del país, manifiesta y sostiene que: “El acto administrativo es considerado como una declaración unilateral de voluntad o de juicio dictada por una Administración Pública en ejercicio de potestades contenidas en la ley respecto a un caso concreto. Específicamente, constituye una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria.”

Hecho Administrativo: “Son las actuaciones materiales, las operaciones técnicas realizadas en el ejercicio de la función administrativa.” (Gordillo, Cáp. X Pág. 2). Entendiéndose íntimamente relacionado con el acto, debido a que el hecho administrativo supone la ejecución del acto administrativo; pero haciendo la salvedad, que no siempre es así, ya que puede existir a la vida jurídica acto sin hecho y hecho sin acto.

La investigación requiere además tomar en cuenta: Los Actos Jurídicos y no Jurídicos, así como también los Hechos Jurídicos y no Jurídicos.

Acto Jurídico: “Son las decisiones, o declaraciones de voluntad, conocimiento o juicio productoras de un efecto jurídico directo, esto es, del nacimiento, modificación o extinción de un derecho o deber jurídico de un sujeto de derecho.” (Gordillo, Cap. X, Pág. 5), ejemplo de ello: Cuando un Ingeniero Civil quiere construir un complejo vacacional, debe realizar por ley un Estudio de Impacto Ambiental, la cual se basa en la Ley Forestal, Ley del Medio Ambiente, y Ley de Recursos Hídricos, presentando dicho Estudio de Impacto Ambiental al Ministerio de Medio Ambiente, cuando el proyecto abarca un espacio mayor de diez manzanas, otorgando además una fianza a dicho Ministerio, quien lo revisa, y hace correcciones, ve si es una empresa registrada, y emite la resolución de aprobar o no, el proyecto, dando así un permiso ambiental por un año, que puede ser renovable, realizándose además inspecciones por el Ministerio de Medio Ambiente.

Estos Actos Jurídicos los podemos dividir según los efectos que producen en:
• Unilaterales: Que a su vez se dividen en a) Individuales (Ejemplo de ello permiso para establecer un venta en un mercado municipal); b) generales: (Ejm. típico de ellos son los Reglamentos, tal como: Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente, entre otros).

• Bilaterales: Conocidos en la doctrina como los contractuales, donde se manifiesta directamente los procedimientos administrativos dados por ley, ejemplo de ello: La Licitación y Adjudicación de una concesión que hace el Ministerio de Obras Públicas a una concretera, para la construcción de carreteras.

Acto no Jurídico: “Son las decisiones, declaraciones o manifestaciones que provienen del ejercicio de la función administrativa, esta clase de actos no producen efectos jurídicos directos respecto de un sujeto de derecho.”(Gordillo, Cap. X, Pág. 4). Tales como (informes, dictámenes, proyectos) Art. 102 LACAP que en sí no llegan a provocar efecto jurídico directo para el administrado y no pueden ser objeto de impugnación por el administrado. Ejemplo: Cuando un ciudadano solicita información a una Alcaldía, sobre el numero de discotecas con permiso en la municipalidad, como objeto de una investigación de campo.

A continuación haremos la distinción entre Hecho Jurídico y no Jurídico, como parte integral de la investigación.
Hecho Jurídico: “Son las conductas administrativas que producen un efecto jurídico determinado, sea él la creación de un derecho o un deber, o incluso la producción de responsabilidad respecto de la administración publica que lo cometió” (Gordillo, Cap X, Pág. 6).

Muestra de ello cuando un inferior jerárquico en la Administración Pública no obedece una orden legal del superior, esta desobediencia produce un efecto directo como lo es una sanción al inferior; otro ejemplo actual y emblemático en el país, es el caso de una Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales (UACI), con respecto a el mantenimiento de los vehículos y ambulancias de la institución, se decide contratar con un taller determinado, luego que los procedimientos administrativos están completos, pasan a la dirección de la institución para que autorice la contratación; una vez autorizado remitieron a la Unidad Financiera Institucional (UFI),desembolsando el monto requerido para esta contratación, resultando que la causa que motivo la contratación no se cumplieron, pues las ambulancias nunca se repararon. Para el caso expuesto constituye el hecho jurídico: La afectación del patrimonio estatal.

Es a su vez necesario mencionar que así como existe acto no jurídico existe Hecho no Jurídico:

Hecho no Jurídico: “Son todas las actuaciones materiales de la administración que no producen un efecto jurídico del acto, ni constituye declaraciones o manifestaciones intelectivas.” (Gordillo, Cap X, Pág. 6) Ejemplo de lo anterior es el supuesto de que la Universidad fuese parte de la administración pública; nuestra exposición y calificación de la misma se concretaría un hecho no jurídico.


Distinción entre Acto y Hecho Administrativo.

Aunque es importante diferenciar entre ambos conceptos, en la práctica es una tarea ardua y de análisis más profundo, en el cual se debe estudiar caso a caso, por tanto:

a) El Acto Administrativo: “Se manifiesta a través declaraciones provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas directamente al intelecto de los particulares.” (Gordillo, Cap. X Pág. 2). Respetando así la base de la Administración Pública, Art. 86 inciso final, de la Constitución de la República.

b) Entendiéndose que el Acto es meramente formal; mientras que el Hecho Administrativo es la exteriorización de la decisión, la cual conlleva la ejecución, que viene ha ser el deseo del acto.

c) El Hecho Administrativo es un acto material, pero el Acto Administrativo no es un acto material;

d) En el mismo orden de ideas el Acto Administrativo es menos determinable que el Hecho Administrativo, ya que es más palpable un hecho que un acto en sí;

e) Mientras que el acto administrativo su voluntad va expresada y dirigida al intelecto de los particulares, ya sea escrita o verbal y signos ideográficos (señales en general como las de tránsito, entre otros), los hechos administrativos carecen de sentido mental, porque es dado por medio de órdenes y constituye una actuación física o material.

f) Expresión (Acto) y la Exteriorización (Hecho); mientras que el Acto el la decisión declarada y los Hechos son la decisión ejecutada.

g) “En el Acto Administrativo la declaración puede ser de voluntad, que será lo normal en las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos; pero también de otros estados intelectuales: ellos son los de juicio, de deseo, de conocimiento” (García de Entería y Fernández Ramón Pág. 545), mientras que el Hecho Administrativo es también en alguna medida (no siempre) una expresión de voluntad administrativa. Relacionado Art. 197 de la Cn.


Base normativa.

Nuestro ordenamiento jurídico contempla una diversidad de remisiones, y relaciones existentes entre el Acto y Hecho Administrativo, tan es así, que se contempla la jerarquía normativa de la Constitución de la República en sus Art. 86 inciso final, 164, 171,197, 235, 244, 245, 246.

En leyes secundarias se puede apreciar esta remisión, ya que el Derecho Administrativo tiene como propósito reducir la impunidad y arbitrariedad que puede haber en el ejercicio del poder por la Administración Pública. Aludiendo a su vez en el Art. 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa "Corresponderá a la Jurisdicción Contencioso Administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública".

A su vez el Art. 3 literal c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, también procede la acción contenciosa "contra actos que se pronuncien en aplicación de disposiciones de carácter general de la Administración Pública, fundada en que tales disposiciones adolecen de ilegalidad".

Se considera pertinente aclarar que en los términos de la Ley, los reglamentos así como las ordenanzas municipales, no son susceptibles de impugnación ante el tribunal contencioso, sino, que la impugnación procede contra los actos dictados en aplicación de dichas normas que se consideran ilegales; es decir la legalidad de tales disposiciones de carácter general se ataca indirectamente a través de la impugnación del acto dictado en apego a lo estipulado por éstas; esto en el fondo implica que la ilegalidad contenida en el reglamento u ordenanza se comunica al acto.

Además otro cuerpo normativo íntimamente relacionado es la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Publica (LACAP) en sus Art. 22, 23, 24, 101, 102 y 103.

Jurisprudencia. (Nacional y extranjera)

La Sala de lo Contencioso Administrativo ha sentado líneas jurisprudenciales que sirven de guía o de carácter ilustrativo para otros casos, tal es el caso de la Sentencia (91-G-99) Considerando la Sala que “El procedimiento Administrativo, en tanto modo de producción del Acto, constituye un elemento del mismo. Esta no es una mera existencia formalista, sino que desempeña una función de plena garantía para el administrado”. Y sostiene que “una sanción administrativa debe tener predeterminado un procedimiento que respete los derechos y garantías constitucionales”.

En mismo orden de ideas en Sentencia (109-R-99) mantiene como criterio “En rigor, una autorización opera sobre actividades y derechos de titularidad privada, por lo tanto no incide en el derecho mismo, sino en la posibilidad de su ejercicio, debe ser otorgado por parte del poder público”. Este Tribunal aclara que cuando la Ley lo configure específicamente, la autorización puede revestir un carácter discrecional. Lo que se quiere recalcar, es que por constituir limitantes al principio de libertad, los presupuestos de hecho para la emisión o denegación de las autorizaciones deben ser claros y expresos.

El Tribunal Supremo de España en su Sentencia (17 de noviembre de 1980), “Solo confiere el carácter de acto administrativo, a los efectos de su enjuiciamiento jurisdiccional, a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas”. A su vez en Sentencias (14 de octubre de 1979) y (30 de abril de 1984) se rechaza por ello que ese acto administrativo “cualquiera otra declaración o manifestación que, aunque provenga de órganos administrativos, no sea por si mismo creadora o modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezca de efectos imperativos o decisorios, y así no reconoce el calificativo de acto impugnable” (Parada, Pág. 89).
Ejemplo de ello pueden ser los dictámenes e informes, manifestaciones de juicio, que siendo meros actos de tramite provienen de órganos consultivos (Corte de Cuentas de la República), ni tampoco las contestaciones o las consultas de los administrados.




Bibliografía.

• Gordillo, Agustín. “Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Parte General, Capítulo X. Ediciones Macchi, Octava edición. Buenos Aires, Argentina, 2003
• García de Entería, Eduardo y Fernández, Ramón Tomás. “Curso de Derecho Administrativo I”. Undécima edición, Civitas Ediciones, Madrid, España 2002.
• Parada, Ramón. “Derecho Administrativo I Parte General”. Décimo quinta edición, Marcial Pons, ediciones jurídicas y sociales. S.A. Madrid España 2004.
• Página Web: www.csj.gob.sv/jurisprudencia/com



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