DESCENTRALIZACIÓN POR TERRITORIO. CÓDIGO MUNICIPAL. LAS ORDENANZAS MUNICIPALES - KIA

Descentralización
Agustín Gordillo: Conforme a la clasificación de la competencia en razón del grado, sucede ésta cuando se ha distribuido a un nuevo ente, separado de la administración central dotado de su personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente. De acuerdo a lo anterior, tenemos que descentralización por territorio es aquella que por encargo de ley se circunscribe a un territorio determinado y crea competencias estables y definidas dando lugar a un tipo de estructura estatal; siendo correlativo todo ese conjunto con el término de autonomía donde el patrimonio y recursos financieros son propios.



Definición, por Gabino Fraga: consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que corresponden a la población radicada en una determinada circunscripción territorial.

Así, encontramos las siguientes características:
1. Existencia de una personalidad jurídica.
2. La concesión por el Estado de derechos públicos a favor de esa personalidad.
3. La creación de un patrimonio cuyo titular es la propia personalidad, y;
4. La existencia de uno o varios órganos de representación.

Por tanto doctrinariamente entendemos que en nuestra administración pública existe una descentralización política en la esfera del derecho constitucional y desarrollado en el derecho Administrativo, para ser expresada en la figura del Municipalismo, de donde se deduce que toda división del Estado en espacios territoriales para los fines de la gestión administrativa y de derecho trae como consecuencia efectos descentralizadores. De donde afirmamos que las autoridades municipales –para el caso concreto de la situación salvadoreña- no solo constituyen órganos de ejecución del gobierno central, sino que, y dependiendo de las circunstancias concretas, también llegan a ser órganos de decisión, quedando parcialmente fuera de la vigilancia y corrección de las autoridades superiores. Con esto, podemos referir una primera crítica al régimen de descentralización por territorio con respecto al poder de decisión de los municipios, y es que éste debilita al Poder Central, disminuyendo su fuerza e impidiendo una satisfacción directa de las necesidades de la comunidad, en la medida que, no tienen las mismas facilidades de adaptar sus decisiones al municipio.
Pero, tenemos entonces en respuesta a esa situación, una actividad limitante de “doble vía”, pues si bien es cierto que la autoridad superior se ve limitada, es ésta, limitante con respecto al Municipio; lo cual ilustramos de la siguiente manera:

Privilegio que limita a la autoridad Superior:
“Autonomía de administración del patrimonio de los municipios por el Concejo
Municipal”

Art. 207 Inciso 4 y 5 1. Limitante al Consejo Municipal como autoridad autónoma inferior “…Rendirán
Cn. Cuenta circunstancial y documentada de su Administración a la Corte de Cuentas de
La República”
2. “La ejecución del Presupuesto será fiscalizado a posteriori por la Corte de Cuentas
De la República, de acuerdo a la Ley”

Así, para la regulación de ese carácter de “doble vía”, que se fundamenta en primer lugar en la Constitución de la República, tenemos el Código Municipal (Decreto N 274 con vigencia a partir del 1º de Marzo de 1986 –Art 159- ); que tiene por objeto (Art. 1 Código Municipal), el desarrollo de los principios constitucionales referentes a la organización, funcionamiento y ejercicio de las facultades autónomas de los municipios, los cuales tienen su origen a partir de la Independencia de España, donde el Estado Salvadoreño se estructura sobre la base de los municipios, por ello en la primera Constitución de 1824 se establecen los limites de cada municipio. Entendiéndose por Municipio, de acuerdo al Art. 2 del Código Municipal: La Unidad Política Administrativa primaria dentro de la organización estatal, establecida en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un ordenamiento jurídico… con autonomía para darse su propio gobierno… que tiene personalidad jurídica, con jurisdicción territorial determinada…” Pero, no es hasta 1886 que la nueva Constitución, establece el carácter de elección popular de los gobiernos municipales y la independencia en sus funciones. Luego en la Constitución de 1939, decretada por el General Maximiliano Hernández Martínez, supuso un retroceso en la participación de la población en la elección de gobiernos locales ya que estos pasan a ser elegidos directamente por el Poder Ejecutivo, como mecanismos del control político. Pero en las reformas que se hacen en la Constitución de 1945 y en la Constitución de 1950 se vuelve a recuperar la autonomía de los municipios, y el poder de la ciudadanía de elegir a sus gobiernos municipales, respectivamente.
Hasta ese momento la autonomía de los municipios estaba referida a sus funciones administrativas y a lo económico y no es hasta la Constitución de 1983, vigente actualmente, que se amplía el carácter autónomo del municipio. Cabe mencionar que dentro de su territorio el municipio está en un núcleo urbano, en cantones y caseríos. Respecto a la administración económica que realiza el Municipio, encontramos que este obtiene sus ingresos de las tasas, impuestos, servicios o multas, transferencias, donaciones, etc. Para efectos de comprensión, consideramos necesario precisar y distinguir a cada uno de ellos:
a) Tasas: Pago que la población hace a cambio de un servicio que le presta la alcaldía y del cual se beneficia directamente. Por ejemplo, la extensión de Partidas de Nacimiento y recolección de basura.
b) Impuestos: Denominadas así por la imposición con que son dictadas y por ley todos los ciudadanos deben pagarles. Por ejemplo alumbrado eléctrico, agua.
c) Sanciones o multas: Cobros por infracciones a leyes u ordenanzas del municipio. Ejemplo, por dejar animales sueltos en las calles y la zona urbana.
d) Las transferencias: Desde 1998, el Gobierno Central transfiere el 6% de los ingresos corrientes del presupuesto de la república a los Municipios, actualmente a través del ISDEM y FISDL.

Y, en cuanto a los miembros que integran el Concejo Municipal, se considera electos a los candidatos que integran la planilla del partido o coalición de partidos que obtengan mayoría de votos en la elección municipal, según el Código Electoral. E integran el Concejo: Alcalde o Alcaldesa, el Sindico y los Regidores o Concejales, que son entre dos y diez personas propietarias, según el número de habitantes del municipio y cuatro personas suplentes.
Parte de lo expuesto anteriormente, lo encontramos regulado en el Código Municipal del cual ya expresamos su objeto, y que reza el ordenamiento jurídico siguiente y se ordena de forma jerárquica para el fundamento legal de los Municipios así:
1. Constitución de la República. Arts. 200-207.
2. Código Municipal y leyes relacionadas en forma ESPECIFICA:
2.1 Ley Orgánica del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM) y su reglamento. Art. 1, 4 y 5
2.2 Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (FODES) Art. 1, 2, 4-A, 5, 7, 8
2.3 Ley de Creación del Fondo de Inversión Social (FISDL) y su reglamento.
2.4 Ley General Tributaria Municipal. Art. 1, 2, 3
2.5 Ley de Corte de Cuentas de la República. Art. 1, 3
3. Leyes Genéricas:
3.1 Ley del Medio Ambiente. Art. 1, 2-G, 6, 11
3.2 Ley de Urbanismo y Construcción. Art. 1, 2 inc. 2º, 5, 6 inc. 2º, 8 y 9.
3.3 Ley de Catastro.
3.4 Ley de Transporte Terrestre, Transito y Seguridad Vial. Art. 40 inc. 2, 42, 43 y 90.
4. Relacionadas con las actividades del Municipio.
4.1 Ordenanzas Municipales.
4.2 Reglamentos y Acuerdos que decreta, aprueba y toma el Concejo Municipal.

Ya expuesto el marco jurídico, hemos de entender la autonomía de los Municipios como el goce que da la facultad a los habitantes de una localidad para que se gobiernen así mismos, creando sus propias normas internas para su funcionamiento u organización, eligiendo mediante votación a sus autoridades para que en su nombre y representación administren y decidan sobre una serie de asuntos de interés local; pero esta autonomía no debe ser entendida como absoluta sino, como relativa, pues como hemos visto antes el Municipio es parte del Estado y las actividades a nivel local se pueden y a veces se deben vincular a los planes y programas del gobierno central.
(Véase Art. 3 Código Municipal “Extensión de la Autonomía de los Municipios”)
Encontramos dentro del Cap. III Art. 4 del Código Municipal, las 28 competencias con las que cuentan los Municipios, las cuales podemos clasificar en cuatro tipos:
1. De elaboración y ejecución de planes y programas de desarrollo económico y social a nivel local. Por ejemplo en San Salvador, referidas a la planificación, ejecución y mantenimiento de obras públicas: Ordenanza Reguladora para la instalación de redes de transmisión eléctrica y de telecomunicaciones en el municipio de San Salvador y Ordenanza del control del desarrollo urbano y de la construcción en el Municipio de San Salvador.
2. De prestación de servicios públicos. Por ejemplo, referidas al ornato: Ordenanza de contribución especial de ornato, construcción, reconstrucción, remodelación, mejora y mantenimiento de parques, plazas, zonas verdes, arriates centrales de las vías públicas, espacios públicos y otros análogos del Municipio de San Salvador.
3. De control y regulación de actividades de los particulares. Referida a la autorización y regulación del funcionamiento de casas de juegos.
4. De promoción e impulso de actividades de sus habitantes referidas a la promoción de ferias y festividades. Por ejemplo la Ordenanza especial de tasas por los servicios prestados por la Municipalidad de San Salvador durante la celebración de las Fiestas Patronales (Agostinas).

Hemos de distinguir ahora, diferencia entre descentralización y desconcentración. Así tenemos 262 Municipios entre los 14 Departamentos, siendo órganos descentralizados aquellos, que a su vez desconcentran competencia a órganos inferiores siempre dentro de la misma organización (Gordillo), a los que en nuestra división política llamamos DISTRITOS. Así:

Descentralizados. Desconcentrados.


Municipios. Distritos. (Total 34)
Donde la relación jerárquica existe únicamente con respecto de los Distritos y no de los Municipios, pues, el poder jerárquico solo opera cuando hay desconcentración, centralización y delegación, mientras que el ente descentralizado no está sometido a la jerarquía de la administración central, sino al contralor administrativo. (Gordillo)
Concluimos así, explicando que las ordenanzas son consideradas ley en sentido material porque a diferencia de la ley en sentido formal no pasa por el proceso de formación de ley, sino que son emitidas por el Concejo Municipal y, al igual que la ley en sentido formal tienen carácter general, abstracto y obligatorio. La Enciclopedia Jurídica OMEBA lo define así: “El instrumento normativo sancionado por la rama legislativa del poder municipal”, mientras que, Cabanellas se limita a decir que las ordenanzas municipales constituyen “disposiciones obligatorias para todos los vecinos residentes y transeúntes”

Bibliografía
• El Salvador, Historia. Fecha de publicación: abril de 2000. Disponible en: Http//es.wikipedia.org/wiki/el_salvador
• Federación de Municipios del Istmo Centroamericano. Edición 1997. Descentralización y Fortalecimiento Municipal. Editorial FEMICA. Guatemala, Guatemala.
• Fraga, Gabino. Edición 1985. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa S.A., México D.F., México.
• (Autor no definido). Edición 1979-1982. Enciclopedia Jurídica OMEBA. Editorial Driskill. Buenos Aires, Argentina.
• Gordillo, Agustín. Derecho Administrativo. Disponible en: www.gordillo.com
• (Autor no definido). Edición 2000. Código Municipal (FUNDAUNGO). Editorial CRITERIO. San Salvador, El Salvador.
• Mendoza Orantes, Ricardo. Edición 2005. Recopilación de Leyes Civiles. Editorial Jurídica Salvadoreña. San Salvador, El Salvador.
• Página oficial de la Alcaldía Municipal de San Salvador, disponible en: http//www.amss.gob.sv