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EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO

La noción de acto administrativo es clave en el Derecho Administrativo ya que es, ante todo, una conquista del Estado de Derecho, al reconocer una jerarquía de normas cuyos mandatos desembocan en realizaciones concretas; En actuaciones. A partir de la aparición o surgimiento de un acto, la acción administrativa puede ser impugnada administrativa o jurisdiccionalmente, de ahí que ante todo el acto administrativo remite a la sujeción de la Administración al principio de legalidad y somete el actuar administrativo a la posible y última intervención jurisdiccional.
Al abordar un tema siempre tiene que acercarse a una definición, valiéndose de la aclaración que no es la única, ya que como todo en derecho es susceptible a cambios.




Agustín Gordillo define “Acto Administrativo”, como “toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma inmediata.” En este sentido quedan excluidos los actos de la administración puramente materiales, por ejemplo redacción de un oficio.
(Gordillo, Página X 8)

Al decir, que el acto administrativo es una declaración, hay que entender, que es en cuanto son manifestaciones con transcendencia externa, que pueden crear derechos (concesión de una licencia) o imponer obligaciones para los particulares (sanción, pago de una multa).
El sentido unilateral del acto administrativo, es lo que lo distingue de los contratos. Mientras que un acto es unilateral (existe sólo la voluntad de la administración), el contrato necesita por lo menos de dos voluntades (el que vende y el que compra).
Los actos administrativos emanan de órganos de la Administración, esto es importante en el sentido que hay actos de órganos distintos de los estrictamente administrativos (Judiciales y Legislativo) que no son administrativos Pero que pueden realizar actos de carácter administrativo.
Eduardo García de Enterría define al “Acto Administrativo”, como “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la potestad reglamentaria”.
(Enterría Página 544)
La potestad Administrativa significa pues, que el acto administrativo sea realizado bajo el margen de legalidad de la misma. No hay acto sin norma específica que lo autorice y lo prevea, el acto administrativo es esencialmente típico desde el punto de vista legal, obediente a la previsión de la Ley.
La Potestad Reglamentaria, crea o invoca derecho objetivo, es decir, crea nueva Ley y condiciona la concreción del acto.
La Sala de lo Contencioso administrativo de nuestro país define “Acto Administrativo” como “una declaración unilateral de voluntad o de juicio que depende de un sólo sujeto de derecho, dictada por la Administración Pública (el Estado o un ente público) en el ejercicio de sus potestades contenidas en la Ley respecto a un caso individual y concreto, destinada a producir efectos jurídicos”. (Sentencia del 28/10/1998. Ref. 134-M-97).
La Sala de lo Constitucional de nuestro país presenta un concepto distinto al emitido por la Sala de lo Contencioso Administrativo define al “acto administrativo” como: “un acto jurídico no material de carácter unilateral, de voluntad o de juicio; procede de la administración pública; dispone de presunción de validez y de fuerza para obligar a aquellos ciudadanos que queden afectados por las declaraciones que contiene; y el órgano administrativo del que proceda ha de ampararse en el ordenamiento jurídico a los efectos de legitimar y fundar su actuación”.
De los conceptos anteriores, podemos afirmar que para que todo acto administrativo sea válido, se requiere que concurran en debida forma una serie de elementos que al no ser cumplidos generan vicios dentro de la esencia del acto.

• Elemento Subjetivo: debe ser un órgano de la Administración, y un órgano competente para producir el acto. El órgano persona debe ser el legalmente facultado por Ley para emitir el acto concreto.
• Elemento Objetivo: dentro de este encontramos, el elemento-motivación y el elemento-causa. El primero se entiende como la exigencia a que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le determinaron a adoptar su resolución. Este elemento responde la pregunta del ¿Por qué? de la emisión de determinado acto administrativo.
El segundo es la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita.
Es decir la causa real es la determinada por la Ley, y el motivo es la intención del funcionario al emitir el acto.
• Elemento Formal: los elementos formales son los que trascienden a la forma de integración de la voluntad expresada en el acto, a la declaración de esta voluntad y a su ulterior comunicación. Efectivamente, para que un acto surja a la vida del Derecho Administrativo se necesita cumplir con determinadas formalidades (las del procedimiento administrativo). Y es a lo largo del procedimiento administrativo, de creación del acto, donde deben seguirse ciertos pasos para que la actuación de la Administración sea válida.

Se dice que el acto administrativo es: a) un acto jurídico no material de carácter unilateral, de voluntad o de juicio; b) procede de la administración pública; c) dispone de presunción de validez y de fuerza para obligar a aquellos ciudadanos que queden afectados por las declaraciones que contiene; y d) el órgano administrativo del que proceda ha de ampararse en el ordenamiento jurídico a los efectos de legitimar y fundar su actuación.
Para que un Acto administrativo sea válido este debe de estar apegado al Principio de Legalidad, Reserva de Ley y Seguridad Jurídica.
¿Quién es el sujeto que puede realizar el acto Administrativo? Es el Órgano que en representación del Estado formula la declaración de voluntad, encaminada a crear consecuencias jurídicas unilateralmente, con el fin de satisfacer una necesidad pública.
De lo anterior nace la siguiente pregunta: ¿Son Actos administrativos los que realizan los Concesionarios? Algunos autores niegan la existencia que el concesionario pueda dictar actos administrativos, esta imposibilidad la derivan del Principio de que sólo puede haber acto administrativos emanados únicamente de Órganos administrativos.
Según Agustín Gordillo, el criterio en el cual se basa para calificar como actos Administrativos a ciertos actos (no a todos) del concesionario, emerge del hecho de que se le ha conferido un titulo para prestar un servicio público, que en principio corresponde ejercerlo sólo a la Administración Pública. Por lo tanto para el autor citado está es la esencia de todas las concesiones.
No es importante el hecho de quien realice el acto, sino lo relevante es que el sujeto que lo emite se encuentre sometido a un régimen Jurídico Contencioso Administrativo y sea susceptible de Fiscalización por los Órganos correspondientes.
De el estudio realizado se puede determinar que el Concepto de Acto Administrativo es uno de los temas ejes, claves para el desarrollo y comprensión del Derecho Administrativo. A la vez es uno de los temas más discutidos tanto para la Doctrina como para la Jurisprudencia, porque aun no se llega a determinar una concepción uniforme sobre este término, como se puede apreciar en la Jurisprudencia Salvadoreña encontrando discordancia entre lo pronunciado por la Sala de lo Contencioso administrativo y lo pronunciado por la Sala de lo Constitucional
Se puede afirmar que los conceptos expuestos cuentan con una importante similitud en su esencia, ya que valoran o incluyen los mismos elementos (declaración de voluntad, unilateralidad y la potestad administrativa) a la hora de calificar un acto como Administrativo.
No podemos apegarnos únicamente a un concepto de acto administrativo, o que una u otra concepción sobre el mismo, se encuentre errada o no, sino que cada postura tiene la misma validez que las demás, ya que todas pueden tener como se ha demostrado los mismos elementos en esencia, aunque su forma esté condicionada a los factores que impulsaron al autor a su creación, por lo tanto advenirse a un concepto no implica rechazar a los otros, sino más bien adecuarlo a la realidad imperante que condiciona su vigencia y al caso concreto.
Bibliografía
• Gordillo, Agustín Novena Edición 2007 Tratado de Derecho Administrativo" tomo III, Acto Administrativo, edición Macchi, Buenos Aires, Argentina.
• Enterría Eduardo García, Fernandez Tomás Ramón, Un Décima edición 2002 “Curso de Derecho administrativo 1”, Civitas edición, Madrid, España.




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ACTOS DEFINITIVOS Y FIRMES. ACTOS ORIGINARIOS Y CONFIRMATORIOS.

Actos Definitivos:
• Según Gordillo: “Es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce efecto externo creando una relación entre la administración las demás cosas o personas, su nota fundamental está en su autonomía funcional que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí mismo al particular”. (Definición por Gordillo en Capitulo II, tomo III).
• Según Gamero Casado: “Son los que se pronuncian sobre el fondo del asunto, y ponen fin al procedimiento administrativo, recogen la respuesta que la Administración adopta frente al problema que se planteaba”. (Gamero, pág. 16).




Es decir, que los actos definitivos, son aquellos actos con los cuales se finaliza un procedimiento administrativo, realizando la finalidad última o mediante la ley. Ejemplo: la adjudicación constituye el acto final mediante el cual el Estado determina cual es la oferta más ventajosa y la acepta.
La Sala de lo Contencioso Administrativo lo define como: ‘’…Los actos definitivos contienen la manifestación final de voluntad de la Administración en un determinado procedimiento administrativo. Es decir, constituyen la concreción de la declaración de voluntad de la Administración Pública en ejercicio de una de las potestades que el ordenamiento le confiere…’’ (Sentencia157-S-2002).
En nuestra legislación encontramos algunos ejemplos en el Art. 85 de la Ley de la Carrera Docente; Art. 76 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública.
Actos firmes:
Esta clasificación es, asimismo, de gran importancia. Como regla general, los actos administrativos definitivos son susceptibles de un recurso en vía administrativa, esto es, un recurso que ha de presentarse ante la propia administración en tiempo y forma, que es quien lo resuelve.
De acuerdo a lo anterior puede ocurrir que los afectados no entablen los recursos administrativos procedentes según la ley correspondiente, o que los interpongan extemporáneamente.
Podemos deducir entonces, que el acto adquiere firmeza en consecuencia del acontecimiento de dos hechos diferentes:
 Por el transcurso del plazo de impugnación sin el ejercicio de la acción correspondiente. Como cualquier otra actuación jurídica los actos administrativos tienen un plazo de impugnación cuyo transcurso sin el ejercicio de la acción correspondiente desemboca en la imposibilidad de recurrir el acto en cuestión, es decir, que la firmeza en este caso viene dada por razones formales (la no interposición del correspondiente recurso). Dado que los actos administrativos pueden ser objeto de recurso en vía administrativa y contencioso administrativa, podemos decir entonces que la firmeza se produce por la no interposición tanto del recurso administrativo como del jurisdiccional.
 Por haber sido agotados todos los mecanismos de reacción procedentes contra el acto. Cuando los particulares han recurrido sucesivamente el acto administrativo hasta agotar todas las instancias (administrativas y contencioso administrativa), el acto no resulta ya susceptible de impugnación alguna, y por consiguiente ha adquirido firmeza.
En estos casos el acto adquiere estado de firmeza; cuando los particulares no interponga recurso ante la Sala de lo Contencioso Administrativo o no requieran la acción contenciosa dentro del plazo que establece la ley de la materia decimos que el acto causa estado, o que agota la vía administrativa, es decir, que solo será posible recurrir el acto en vía jurisdiccional. (Gamero, pág. 17).
La determinación de los actos que agotan la vía administrativa es muy importante, por las siguientes razones:
1) Solo pueden ser recurridos en vía administrativa los actos que no causen estado.
2) Solo pueden ser recurridos en vía jurisdiccional los actos que causen estado.
Los casos en que los actos agotan la vía administrativa en todas las administraciones publicas se encuentran contenidas en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo son: los actos que resuelven recursos administrativos (Art. 7.a LJCA). Ello significa que, una vez interpuesto un recurso contra un acto la resolución del recurso causa estado, sin que resulte preciso recurrir nuevamente el acto en vía administrativa. Otro es, la desestimación presunta de una petición (Arts. 12 y 3.b LJCA). Y por último, las de los demás órganos administrativos, cuando una resolución legal o reglamentaria así lo establezcan.
De esta conceptualización de acto que agota la vía administrativa podemos concluir entonces que un acto que agota la vía administrativa, no es más que aquel acto que no se pude interponer recuso administrativo alguno, más, sin embargo, queda expedita la posibilidad de interponer un recurso judicial.
En este mismo sentido del artículo 7 literal a ya mencionado con anterioridad, la Sala de lo Contenciosos Administrativo da una línea jurisprudencial: “…Con este requisito, se pretende brindar a la administración la posibilidad de revisar el caso, y pronunciarse sobre las pretensiones del particular y eventualmente enmendar su error si existiere…” (Sentencia pronunciada el 3/03/1994, Ref. 7-U-94 y la sentencia 22/01/98, Ref.38-F-97).

Cosa juzgada material: se relaciona con los actos firmes porque se benefician de los efectos de la misma, es decir, que por seguridad jurídica no pueden ser recurridos cuando ya ha transcurrido el plazo de ley para hacerlo, o cuando no hay más recursos.
Acción de lesividad: es un procedimiento especial, y se relaciona con los actos firmes porque constituye una excepción a la irrecurribilidad de los mismos, en este sentido el Art. 8 de la LJCA señala que la Administración Pública recurre del mismo si y solo sí porque deviene de una ilegalidad, que es lesiva al interés público y tiene tres requisitos: procede contra actos generadores de derecho, el acto a impugnar debe ser firme; es decir, que ya hayan trascurrido los plazos para su impugnación tanto administrativa como judicialmente, además que se haya declarado previamente (en un plazo de 4 años desde que el acto fue pronunciado), por el superior jerárquico que tal acto tiene un carácter lesivo al interés público. (Manual de justicia administrativa, pág. 198)

• Diferenciación entre actos definitivos y actos firmes:
Los actos definitivos contienen la manifestación final de voluntad de la Administración en un determinado procedimiento administrativo, y no es susceptible de impugnación en vía administrativa. Por su parte, los actos firmes deben entenderse como aquellos que ya no pueden ser controvertidos por el administrado en sede administrativa ni ante la jurisdicción contencioso administrativo.

Actos Originarios:
Son los que ponen fin a un procedimiento que se plantea por primera vez en relación a una cuestión concreta y para un caso determinado.
Al hablar de actos originarios, se parte de la idea que estos proceden de un órgano de grado inferior en el orden jerárquico, respecto de cual es susceptible un recurso administrativo o una demanda contenciosa.
Lo que caracteriza a los actos originarios es que es producto de un procedimiento administrativo en el que se han observado todas las formalidades, este entendido como elemento formal del acto administrativo al procedimiento mismo, respecto del cual existe un plazo a partir de su notificación el cual se puede impugnar, ya sea por la vía administrativa o jurisdicción contencioso administrativo, dependiendo si el mismo admite recurso administrativo y si es o no imperativo a los efectos del contencioso por razones de reserva de ley.
Otra muy importante característica de los actos originarios es que se genera a petición de partes, por la persona o por la administración en cumplimiento de sus funciones.
Ejemplos de actos originarios: Una adjudicación, Multas de municipio, Cierre de un establecimiento.

Actos Confirmatorios:
• Según Ramón Parada: Son aquellos que reiteran por reproducción o confirmación, otros anteriores, firmes y consentidos si se prohíbe su impugnación es justamente para evitar que a través de una nueva petición y su denegación, se reabra su debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en la vía administrativa o judicial.
• Según Gamero Casado: los actos confirmatorios son aquellos actos administrativos que carecen de vida independiente pues son una mera reproducción de otros anteriores que fueron consentidos sin impugnación, es decir, no se trata verdaderamente de un acto, si no la reproducción de un acto anterior que ahora sencillamente se ejecuta. (Gamero, pág. 61)

El acto confirmatorio, existe cuando el acto se dicta en presencia de los mismo hechos y en fuerza de iguales fundamentos y en relación a los mismos sujetos y reproduciendo la denegación que decretó la anterior resolución consentida. Es decir, se exige que se den tres identidades: identidad de sujetos, identidad de pretensión e identidad de fundamentos. Cuando falte cualquiera de estas identidades no habrá acto confirmatorio.

Al hablar de un acto confirmatorio es necesario hablar de un acto firme al término del cual ya no se admite impugnación, cae en la categoría de Confirmatorio se vuelve inimpugnable en sede contencioso administrativo, salvo que el vicio que presente el acto sea nulidad de pleno derecho según Art. 7 literal b. de la LJCA.
A manera de ejemplo del Art 7 b. LJCA, …“que no se admite la acción contenciosa respecto de los actos que sean reproducción de actos anteriores ya definitivos o firme, y los confirmatorios de acuerdos consentidos por haber obtenido estado de firmeza”… Esta disposición hace referencia a que cuando un acto administrativo ha adquirido estado de firmeza, por haber transcurrido ya los plazos para interponer los recursos respectivos, no puede impugnarse un nuevo acto que lo confirme, éste ultimo originado ante una nueva petición de la persona afectada con la intención de obtener un acto confirmatorio y así poder recurrir de él. El fundamento de esta norma es que no le den un “by pass” a los plazos para la interposición de los recursos administrativos contenidos en la ley respectiva y de la vía contenciosa administrativa, ya que la inexistencia de esta norma permitiría al administrado ampliar el plazo estipulado en la ley mediante nuevas peticiones acerca del mismo hecho.
Diferenciación entre Acto Originario y Confirmatorio.
Su diferencia fundamental son sus efectos, en el Acto Originario está la posibilidad de poder impugnar. En cuanto al Acto Confirmatorio es que agotan la vía administrativa, quedando solo la vía jurisdiccional.
Bibliografía:
 Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, Argentina.
 Gamero Casado, Derecho Administrativo, monografías,CNJ, Escuela de Capacitación Judicial, El Salvador, 2001.
 José María Ayala, Karla Fratti de Vega, Fernando Nieto, Dafne Sánchez, Manual de Justicia Administrativa, CNJ, Escuela de Capacitación Judicial, El Salvador, 2003.

Jurisprudencia:
 Sentencia157-S-2002
 Sentencia 3/03/1994, Ref. 7-U-94
 Sentencia 22/01/98, Ref.38-F-97
 Sentencia 27/05/1997, Ref. 64-G-96



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SILENCIO ADMINISTRATIVO: NEGATIVO Y POSITVO

En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por si misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo. (Enterría, pág. 383).
En términos sencillos, entendemos el silencio administrativo como la inactividad de la Administración Pública frente a los administrados y a manera de complemento establecida en virtud de estos. Encontramos la base legal de ésta figura en el articulo 3 literal "b" de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (LJCA); tal disposición regula el hecho de proceder mediante acción contencioso administrativa, ante una denegación presunta por parte de la administración; así como también el artículo 12 de la mencionada Ley, establece el plazo para interponer la demanda, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, en el caso de denegación presunta, que será de sesenta días, contados desde el siguiente a aquél en que se entienda desestimada la petición.



REQUISITOS PARA LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
1) Existencia de una solicitud presentada por los administrados ante la Administración conteniendo una petición.
2) La ausencia de respuesta ante lo peticionado.
3) Que transcurra un plazo de sesenta después de la solicitud, sin obtener una respuesta por parte de la Administración. (Art. 3 LJCA)
Silencio Administrativo y Derecho de Petición.
En el artículo 18 de nuestra Constitución, el cual reza: "Toda persona tiene derecho a dirigir sus peticiones por escrito, de manera decorosa, a las autoridades legalmente establecidas; a que se les resuelva, y a que se les haga saber lo resuelto"; se establece el derecho de petición como una garantía constitucional, la cual ordena que los funcionarios y empleados públicos respeten el ejercicio del derecho de petición, siempre que éste se formule de la forma establecida en este artículo, por lo que esta garantía constitucional obliga a la autoridad administrativa a contestar y a notificar en breve término al peticionario; es precisamente por ello que surge el silencio administrativo como respuesta ante una posible inactividad de la administración, con la cual garantice al administrado su derecho por medio de un acto presunto, que según sea (estimatorio o desestimatorio) producirá efectos jurídicos, facultando al interesado además a acceder a la vía jurisdiccional.
Ante la solicitud presentada, la administración puede:
a) Resolver favorablemente
b) Resolver desfavorablemente
c) No resolver lo pedido
Cuando no se resuelve lo pedido estaríamos ante la figura de un silencio de parte de la administración, el cual se entiende como un acto presunto y por ende crea un acto ficticio que le da un sentido a la inactividad de la administración, éste sentido puede ser:
a) Sentido Negativo
b) Sentido Positivo
SILENCIO ADMINISTRATIVO EN SENTIDO NEGATIVO.
El silencio negativo es solamente una simple ficción legal de efectos estrictamente procesales, limitados, además, a abrir la vía de recurso. Sustituye, pues, al acto expreso pero solo a estos concretos fines y en beneficio del particular. (Enterría, pág. 385)
Es la atribución de un valor negativo a la inactividad, otorgándole una funcionalidad muy concreta al acto presunto, estrechamente ligado a la singular configuración técnica del recurso contencioso administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos cuya legalidad es objeto de revisión a posteriori.
Por ello, La ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, instituye un régimen general de silencio administrativo en el art. 3 literal b, mediante el cual, transcurrido el plazo de sesenta días, puede presumirse por el interesado la existencia de un acto desestimatorio presunto, que le permita el acceso, si lo desea, a la jurisdicción contencioso administrativa dentro de un plazo de sesenta días (Art. 12 LJCA), contados desde de la producción del acto presunto. Acudir a ella se considera como una facultad y no como una obligación, ya que la institución está expresamente establecida por la Ley en su concreto beneficio.
El silencio negativo o desestimatorio, es en definitiva, la producción de un beneficio legal, constituido por la producción del mismo (ante la obligación de administración de resolver y notificar expresamente y en breve tiempo); y el acceso a la vía del recurso.
SILENCIO ADMINISTRATIVO EN SENTIDO POSITIVO
El silencio positivo, es un acto presunto en el cual se entiende su contenido como estimatorio o afirmativo siempre que su aplicación se encuentre expresamente regulada en la ley, es esta norma expresa la que suple la inactividad de la Administración, concediendo al particular lo solicitado.
El silencio positivo es un verdadero acto administrativo, equivalente a esa autorización o aprobación a la que sustituye. (Enterría, pág. 389)
El silencio sustituye al acto expreso a todos los efectos, es un verdadero acto en sí mismo y un acto de aprobación o autorización plenas del proyecto concreto presentado por la persona o entidad promotora del procedimiento. Producido el silencio el proyecto queda aprobado en sus propios términos como si hubiera recaído un acto expreso. (Enterrìa. Pág. 392)
Como puede verse los efectos del silencio positivo son muy importantes y peligrosos para la Administración, en la medida en que, si no actúa con la debida diligencia, queda vinculada de forma estricta de la misma manera que si hubiera dictado una resolución favorable.
REQUISTOS DE CONFIGURACION
a) Que transcurra el plazo que la ley establece (sesenta días).
b) Que exista una norma expresa que establezca, que se presume el silencio estimatorio, ante falta de respuesta de la Administración.
RESOLUCIONES TARDIAS
Son resoluciones expresas, dictadas después de concluido el plazo para la producción del silencio administrativo, estas resoluciones pueden ser desestimatorias o estimatorias, también estimatorias, ambas proceden tanto en el silencio negativo como en el silencio positivo.
Resoluciones tardías en el Silencio Negativo .En este sentido podrá dictarse una resolución tardía, tanto estimatoria como desestimatoria, en el primer caso el solicitante obtendrá lo pedido y evitara el proceso contencioso. En el caso de que sea una resolución desestimatoria, el interesado dispondrá al menos de una resolución expresa que de igual forma lo habilitara a la vía judicial, ya que esta resolución tardía, tiene el efecto de que reabre los plazos en el caso de entenderse precluidos.
Resoluciones tardías en el Silencio Positivo .En este sentido las resoluciones tardías solo pueden dictarse de forma afirmativa, por tratarse de una acto presunto favorable y declarativo de derechos al interesado, el efecto que tiene una resolución de forma tardía en el caso de haberse producido el silencio positivo, es el de un acto confirmatorio de dicho silencio. En el supuesto que la resolución sea desetimatoria esta se tendrá como ilegal, porque la Administración no puede ignorar el acto presunto previo aun mas siendo, en este supuesto, un acto declarativo de derechos.
BIBLIOGRAFIA
Miguel Acosta Romero, Teoría General del Derecho Administrativo Primer Curso, Editora Prorrúa; Norberto J. Novellino y Atilio C. González. El Silencio Administrativo y sus efectos en los Procesos Judiciales, Rubinzel-Culzoni Editores.; Líneas y Criterios Jurisprudenciales, Sala de lo Contencioso Administrativo; Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo I. Editorial Civitas, S. A.





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DESCENTRALIZACIÓN POR TERRITORIO. CÓDIGO MUNICIPAL. LAS ORDENANZAS MUNICIPALES - KIA

Descentralización
Agustín Gordillo: Conforme a la clasificación de la competencia en razón del grado, sucede ésta cuando se ha distribuido a un nuevo ente, separado de la administración central dotado de su personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente. De acuerdo a lo anterior, tenemos que descentralización por territorio es aquella que por encargo de ley se circunscribe a un territorio determinado y crea competencias estables y definidas dando lugar a un tipo de estructura estatal; siendo correlativo todo ese conjunto con el término de autonomía donde el patrimonio y recursos financieros son propios.



Definición, por Gabino Fraga: consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que corresponden a la población radicada en una determinada circunscripción territorial.

Así, encontramos las siguientes características:
1. Existencia de una personalidad jurídica.
2. La concesión por el Estado de derechos públicos a favor de esa personalidad.
3. La creación de un patrimonio cuyo titular es la propia personalidad, y;
4. La existencia de uno o varios órganos de representación.

Por tanto doctrinariamente entendemos que en nuestra administración pública existe una descentralización política en la esfera del derecho constitucional y desarrollado en el derecho Administrativo, para ser expresada en la figura del Municipalismo, de donde se deduce que toda división del Estado en espacios territoriales para los fines de la gestión administrativa y de derecho trae como consecuencia efectos descentralizadores. De donde afirmamos que las autoridades municipales –para el caso concreto de la situación salvadoreña- no solo constituyen órganos de ejecución del gobierno central, sino que, y dependiendo de las circunstancias concretas, también llegan a ser órganos de decisión, quedando parcialmente fuera de la vigilancia y corrección de las autoridades superiores. Con esto, podemos referir una primera crítica al régimen de descentralización por territorio con respecto al poder de decisión de los municipios, y es que éste debilita al Poder Central, disminuyendo su fuerza e impidiendo una satisfacción directa de las necesidades de la comunidad, en la medida que, no tienen las mismas facilidades de adaptar sus decisiones al municipio.
Pero, tenemos entonces en respuesta a esa situación, una actividad limitante de “doble vía”, pues si bien es cierto que la autoridad superior se ve limitada, es ésta, limitante con respecto al Municipio; lo cual ilustramos de la siguiente manera:

Privilegio que limita a la autoridad Superior:
“Autonomía de administración del patrimonio de los municipios por el Concejo
Municipal”

Art. 207 Inciso 4 y 5 1. Limitante al Consejo Municipal como autoridad autónoma inferior “…Rendirán
Cn. Cuenta circunstancial y documentada de su Administración a la Corte de Cuentas de
La República”
2. “La ejecución del Presupuesto será fiscalizado a posteriori por la Corte de Cuentas
De la República, de acuerdo a la Ley”

Así, para la regulación de ese carácter de “doble vía”, que se fundamenta en primer lugar en la Constitución de la República, tenemos el Código Municipal (Decreto N 274 con vigencia a partir del 1º de Marzo de 1986 –Art 159- ); que tiene por objeto (Art. 1 Código Municipal), el desarrollo de los principios constitucionales referentes a la organización, funcionamiento y ejercicio de las facultades autónomas de los municipios, los cuales tienen su origen a partir de la Independencia de España, donde el Estado Salvadoreño se estructura sobre la base de los municipios, por ello en la primera Constitución de 1824 se establecen los limites de cada municipio. Entendiéndose por Municipio, de acuerdo al Art. 2 del Código Municipal: La Unidad Política Administrativa primaria dentro de la organización estatal, establecida en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un ordenamiento jurídico… con autonomía para darse su propio gobierno… que tiene personalidad jurídica, con jurisdicción territorial determinada…” Pero, no es hasta 1886 que la nueva Constitución, establece el carácter de elección popular de los gobiernos municipales y la independencia en sus funciones. Luego en la Constitución de 1939, decretada por el General Maximiliano Hernández Martínez, supuso un retroceso en la participación de la población en la elección de gobiernos locales ya que estos pasan a ser elegidos directamente por el Poder Ejecutivo, como mecanismos del control político. Pero en las reformas que se hacen en la Constitución de 1945 y en la Constitución de 1950 se vuelve a recuperar la autonomía de los municipios, y el poder de la ciudadanía de elegir a sus gobiernos municipales, respectivamente.
Hasta ese momento la autonomía de los municipios estaba referida a sus funciones administrativas y a lo económico y no es hasta la Constitución de 1983, vigente actualmente, que se amplía el carácter autónomo del municipio. Cabe mencionar que dentro de su territorio el municipio está en un núcleo urbano, en cantones y caseríos. Respecto a la administración económica que realiza el Municipio, encontramos que este obtiene sus ingresos de las tasas, impuestos, servicios o multas, transferencias, donaciones, etc. Para efectos de comprensión, consideramos necesario precisar y distinguir a cada uno de ellos:
a) Tasas: Pago que la población hace a cambio de un servicio que le presta la alcaldía y del cual se beneficia directamente. Por ejemplo, la extensión de Partidas de Nacimiento y recolección de basura.
b) Impuestos: Denominadas así por la imposición con que son dictadas y por ley todos los ciudadanos deben pagarles. Por ejemplo alumbrado eléctrico, agua.
c) Sanciones o multas: Cobros por infracciones a leyes u ordenanzas del municipio. Ejemplo, por dejar animales sueltos en las calles y la zona urbana.
d) Las transferencias: Desde 1998, el Gobierno Central transfiere el 6% de los ingresos corrientes del presupuesto de la república a los Municipios, actualmente a través del ISDEM y FISDL.

Y, en cuanto a los miembros que integran el Concejo Municipal, se considera electos a los candidatos que integran la planilla del partido o coalición de partidos que obtengan mayoría de votos en la elección municipal, según el Código Electoral. E integran el Concejo: Alcalde o Alcaldesa, el Sindico y los Regidores o Concejales, que son entre dos y diez personas propietarias, según el número de habitantes del municipio y cuatro personas suplentes.
Parte de lo expuesto anteriormente, lo encontramos regulado en el Código Municipal del cual ya expresamos su objeto, y que reza el ordenamiento jurídico siguiente y se ordena de forma jerárquica para el fundamento legal de los Municipios así:
1. Constitución de la República. Arts. 200-207.
2. Código Municipal y leyes relacionadas en forma ESPECIFICA:
2.1 Ley Orgánica del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM) y su reglamento. Art. 1, 4 y 5
2.2 Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (FODES) Art. 1, 2, 4-A, 5, 7, 8
2.3 Ley de Creación del Fondo de Inversión Social (FISDL) y su reglamento.
2.4 Ley General Tributaria Municipal. Art. 1, 2, 3
2.5 Ley de Corte de Cuentas de la República. Art. 1, 3
3. Leyes Genéricas:
3.1 Ley del Medio Ambiente. Art. 1, 2-G, 6, 11
3.2 Ley de Urbanismo y Construcción. Art. 1, 2 inc. 2º, 5, 6 inc. 2º, 8 y 9.
3.3 Ley de Catastro.
3.4 Ley de Transporte Terrestre, Transito y Seguridad Vial. Art. 40 inc. 2, 42, 43 y 90.
4. Relacionadas con las actividades del Municipio.
4.1 Ordenanzas Municipales.
4.2 Reglamentos y Acuerdos que decreta, aprueba y toma el Concejo Municipal.

Ya expuesto el marco jurídico, hemos de entender la autonomía de los Municipios como el goce que da la facultad a los habitantes de una localidad para que se gobiernen así mismos, creando sus propias normas internas para su funcionamiento u organización, eligiendo mediante votación a sus autoridades para que en su nombre y representación administren y decidan sobre una serie de asuntos de interés local; pero esta autonomía no debe ser entendida como absoluta sino, como relativa, pues como hemos visto antes el Municipio es parte del Estado y las actividades a nivel local se pueden y a veces se deben vincular a los planes y programas del gobierno central.
(Véase Art. 3 Código Municipal “Extensión de la Autonomía de los Municipios”)
Encontramos dentro del Cap. III Art. 4 del Código Municipal, las 28 competencias con las que cuentan los Municipios, las cuales podemos clasificar en cuatro tipos:
1. De elaboración y ejecución de planes y programas de desarrollo económico y social a nivel local. Por ejemplo en San Salvador, referidas a la planificación, ejecución y mantenimiento de obras públicas: Ordenanza Reguladora para la instalación de redes de transmisión eléctrica y de telecomunicaciones en el municipio de San Salvador y Ordenanza del control del desarrollo urbano y de la construcción en el Municipio de San Salvador.
2. De prestación de servicios públicos. Por ejemplo, referidas al ornato: Ordenanza de contribución especial de ornato, construcción, reconstrucción, remodelación, mejora y mantenimiento de parques, plazas, zonas verdes, arriates centrales de las vías públicas, espacios públicos y otros análogos del Municipio de San Salvador.
3. De control y regulación de actividades de los particulares. Referida a la autorización y regulación del funcionamiento de casas de juegos.
4. De promoción e impulso de actividades de sus habitantes referidas a la promoción de ferias y festividades. Por ejemplo la Ordenanza especial de tasas por los servicios prestados por la Municipalidad de San Salvador durante la celebración de las Fiestas Patronales (Agostinas).

Hemos de distinguir ahora, diferencia entre descentralización y desconcentración. Así tenemos 262 Municipios entre los 14 Departamentos, siendo órganos descentralizados aquellos, que a su vez desconcentran competencia a órganos inferiores siempre dentro de la misma organización (Gordillo), a los que en nuestra división política llamamos DISTRITOS. Así:

Descentralizados. Desconcentrados.


Municipios. Distritos. (Total 34)
Donde la relación jerárquica existe únicamente con respecto de los Distritos y no de los Municipios, pues, el poder jerárquico solo opera cuando hay desconcentración, centralización y delegación, mientras que el ente descentralizado no está sometido a la jerarquía de la administración central, sino al contralor administrativo. (Gordillo)
Concluimos así, explicando que las ordenanzas son consideradas ley en sentido material porque a diferencia de la ley en sentido formal no pasa por el proceso de formación de ley, sino que son emitidas por el Concejo Municipal y, al igual que la ley en sentido formal tienen carácter general, abstracto y obligatorio. La Enciclopedia Jurídica OMEBA lo define así: “El instrumento normativo sancionado por la rama legislativa del poder municipal”, mientras que, Cabanellas se limita a decir que las ordenanzas municipales constituyen “disposiciones obligatorias para todos los vecinos residentes y transeúntes”

Bibliografía
• El Salvador, Historia. Fecha de publicación: abril de 2000. Disponible en: Http//es.wikipedia.org/wiki/el_salvador
• Federación de Municipios del Istmo Centroamericano. Edición 1997. Descentralización y Fortalecimiento Municipal. Editorial FEMICA. Guatemala, Guatemala.
• Fraga, Gabino. Edición 1985. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa S.A., México D.F., México.
• (Autor no definido). Edición 1979-1982. Enciclopedia Jurídica OMEBA. Editorial Driskill. Buenos Aires, Argentina.
• Gordillo, Agustín. Derecho Administrativo. Disponible en: www.gordillo.com
• (Autor no definido). Edición 2000. Código Municipal (FUNDAUNGO). Editorial CRITERIO. San Salvador, El Salvador.
• Mendoza Orantes, Ricardo. Edición 2005. Recopilación de Leyes Civiles. Editorial Jurídica Salvadoreña. San Salvador, El Salvador.
• Página oficial de la Alcaldía Municipal de San Salvador, disponible en: http//www.amss.gob.sv



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CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - CACIQUES

Para comenzar a hablar de la clasificación de los actos administrativos es necesario remembrar en qué consiste o qué es el acto administrativo.
Para el Doctor Agustín Gordillo es “todo acto dictado en el ejercicio de la función administrativa”.


Clasificación de los actos administrativos

Acto administrativo singular y acto administrativo general

De acuerdo al número de destinatarios: Singulares y Generales

Actos individuales o singulares: “Se entiende que el acto es especial o individual si la declaración mira a una o más personas, o casos individualmente determinados o determinables”. (Miguel Marienhoff)

Características: + Puede ser a una (singularidad), dos o más personas (pluralidad)
+ Deben ser una o varias personas determinadas o al menos determinables

Ejemplos: otorgamiento de una licencia, una resolución, una sentencia, adjudicación de una licitación.

Actos generales: “se entiende que el acto es general cuando la declaración que lo constituye mira abstractamente a una pluralidad de personas o casos indeterminados.” (Miguel Marienhoff)

Características: + Va dirigida únicamente a dos o mas personas (pluralidad)
+ Las personas a las que van dirigidas deben necesariamente ser indeterminadas

Ejemplos: La resolución de un decano de la Universidad de El Salvador fijando fecha de exámenes y la convocatoria general para participar en una licitación.

La diferencia principal entre ambas clasificaciones es el carácter de determinados o determinables que poseen los destinatarios de los actos singulares, más no los destinatarios de los actos generales, la determinación de las personas a las cual va dirigido el acto administrativo es el punto medular de esta clasificación.

Eduardo Gamero Casado nos brinda una clasificación un poco diferente a la antes mencionada y en relación al número de destinatarios dice:

Actos singulares: los actos singulares se dirigen a una sola persona.

Actos generales: tienen como destinatario a una pluralidad indeterminada de sujetos (el ejemplo tradicional viene representado por las convocatorias públicas)

Actos plúrimos: se dirigen a varias personas a la vez, encontrándose todas ellas perfectamente determinadas; por ejemplo, la publicación de las calificaciones de un examen, especificando las personas o circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

Diferencias con la primera clasificación:

+ En la definición de Eduardo Gamero de acto singular, olvida mencionar el punto mas relevante de esta clasificación que es el hecho de que el destinario debe estar determinado o debe ser por lo menos determinable, al omitir esta parte deja la posibilidad de caer en una indeterminación.

+ Vemos que para este autor la idea de que exista una pluralidad de personas determinadas es totalmente incompatible con la noción de un acto singular.

+ Por otra parte, se olvida por completo de la posibilidad de que los destinatarios al menos sean determinables.

Acto administrativo monocrático y acto administrativo colegiado.

El órgano que dicta un acto administrativo puede ser unipersonal o colegiado.

Acto monocrático: cuando el acto procede de un órgano que tiene el carácter de unipersonal. La doctrina llama a este tipo de actos de “decisión”, porque dependen de la decisión o la voluntad de un solo funcionario; para ello el funcionario tiene que ser capaz y debe poseer competencia dada por ley para efectuar este tipo de actos.

Características: +El acto es realizado por un solo funcionario de la Administración Pública
+El funcionario debe ser competente para realizar el acto
+El funcionario que realiza el acto posee autonomía de la voluntad, siempre en el marco del principio de legalidad
+El hecho de que para que el acto sea válido tenga que pasar por instancias previas no le quita su carácter de acto monocrático

Ejemplo: La orden de un alcalde dirigida a el CAM

Acto colegiado: es dictado por un órgano formado por varias personas físicas. Es la voluntad que emana de un solo órgano - institución formada por varios órganos individuos. Existe un acuerdo de voluntades de las personas que emiten el acto.

El autor Roberto Dromi la reglas para la emisión del acto colegiado:

1. El quórum, de no existir quórum o mayoría necesaria, no es posible iniciar una sesión, ya que esto genera un vicio grave: inexistencia del acto. Las decisiones serán adoptadas por la mayoría de los miembros presentes.
2. Ninguna decisión podrá ser adoptada por el órgano colegiado sin haber sometido la cuestión a deliberación de sus miembros, otorgándoseles razonablemente posibilidad de expresar su opinión.
3. Los miembros pueden hacer constar al acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo fundan; al hacer esto el funcionario queda exento de las responsabilidades que puedan derivarse de las decisiones del órgano colegiado.

Características: + Las decisiones son tomadas por diferentes integrantes dentro de un mismo órgano, los cuales no están sometidos a los demás.
+ Se rige por el principio de las mayorías lo que dota de validez al acto
+ Es necesario el quórum (numero de miembros presentes requeridos para que sea válida una votación) de asistencia y quórum de votación.

Ejemplo: resolución de un Consejo Municipal

Diferencia con los actos simples.
Los actos monocráticos se diferencian de los actos simples, en el hecho que los primeros son emitidos necesariamente por la persona facultada para ellos y los segundos pueden ser emitidos por una colectividad siempre y cuando contengan una voluntad en común.

Diferencia con los actos complejos.
El acto se diferencia del acto colegiado del complejo en el sentido que los actos colegiados son emitidos por un grupo de personas dentro de un mismo órgano y los complejos son emitidos por un grupo de personas entre diferentes órganos.




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LOS ELEMENTOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO - NTN

En materia de acto administrativo, cabe postular que las reglas son las formalidades del acto, en el sentido de que ellos están concebidos como garantía del ciudadano y como tales deben ser aplicadas e interpretadas; en el sentido de que el ser administrativo hace valorar sus Derechos Constitucionales ante cualquier acto, estas formalidades deben ser cumplidas en resguardo de la legalidad es decir siempre respetando los derechos que se encuentran en la ley suprema que es la Constitución.



Las formalidades que el acto debe cumplir de acuerdo al ordenamiento jurídico según Agustín Gordillo son:

• Fundamentación o motivación: permite atenderlo a través de sus propios fundamentos y tener prueba de ello, su motivo o base del porque su finalidad. Ejemplo el que se cierre un restaurante en el que el Ministerio de Salud declara que no cumple con todos los requisitos que este establece para que continúe en sus labores. Otro ejemplo sería el que le deniega una licencia, la motivación sería la expresión de la circunstancia que da lugar a la denegación ya sea por ser menor de 15 años.
Algunos actos que deben de ser motivados:
- Los actos que limiten Derechos subjetivos por ejemplo el que una persona no cumpla con una ordenanza establecida por la alcaldía que sería por así decirlo el que no se tire la basura en lugares específicos
- Aquellos que deban serlo en virtud de disposiciones legales por ejemplo el artículo 14 de la Constitución ya que según lo establece el art. Es necesario de un debido proceso en que se cumplan las garantías del ciudadano.
- Los que resuelven recursos. Por ejemplo en caso de que en materia municipal impongan una multa se puede pedir ante el concejo municipal ya sea la revisión o apelación de dicha multa.

Según Luís María Carzola la brevedad de términos y la condición expresiva no pueden confundirse con la falta de motivación. Por ejemplo en una esquela solo se señala el porque se le esta imponiendo dicha esquela y no se le da la gran explicación ya que sólo se le marca con un cheque de los motivos de la misma.

• Notificación en el que se determina que para nacer al mundo jurídico como tal, el acto debe darse a conocimiento del público o de las personas a quienes afecte, por ejemplo la notificación que hace El Fondo Salvadoreño para Estudios de Preinversiones (FOSEP) a través de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones establecido en el Art. 57 de la LACAP, notifica a la adjudicación de la Licitación Publica por Invitación a la Contratación de Seguro Colectivo Médico Hospitalario y de vida para el personal de FOSEP.
Siendo la notificación considerada como la piedra angular del sistema de garantías de los derechos del administrado, también se considera que la obligación de notificar viene el principio de seguridad jurídica y de la necesidad de hacer posible el derecho de defensa
La forma escrita. Su exigibilidad la que al expresarse el acto por medio de la escritura permite fundamentar más claramente la decisión y permite también valorar debidamente la legitimidad de acto, y la forma escrita debe verse ante todo como una garantía de los administradores puesto que en ello podrán encontrar la certeza respecto al contenido y alcance de los deberes y Derechos que de tales actos emanen. Por ejemplo los fax, otro ejemplo seria la multa de transito ya que tendría que ser entregada a la persona a quien se le impuso
• Lugar y fecha puede quedar subsanada y no hay jamás vicio de forma por omisión o irregularidad de la fecha, pero esta es necesaria para determinar la competencia sí será exigible.
- El lugar no constituye un requisito de validez del acto por ejemplo un ministro puede adoptar un acuerdo en el edificio donde se encuentra el ministerio, en su domicilio o en cualquier otro lugar.
- El número: la falta de número en consecuencia no vicia por si solo el acto, a menos que sea indicación de otro vicio mayor.

La fundamentación o motivación del acto, contenida dentro de sus considerandos es una declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a su emanación es decir a sus motivos que son la exposición o argumentación fáctica y jurídica con que la administración debe sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada.

Consecuencias de la omisión: La omisión de explicar las razones de hecho y de Derecho fundamentan las decisiones debería de determinar, por regla general la nulidad del acto pero a veces se lo han considerado simplemente anulable por confundirle impresionantemente con un vicio solamente formal, cuando en verdad la falla de fundamentación implica no solo vicio de forma sino también vicio de arbitrariedad, como tal determina normalmente la nulidad del acto. Como dice Zelada “La falta de explicación de los motivos o causa del acto administrativo nos pone en presencia de la arbitrariedad porque el funcionario dice esto es así y así lo dispongo porque es mi voluntad.

La fundamentación previa, concomitante y ulterior.
Lo normal es que la fundamentación sea concomitante al acto administrativo, pero se ha admitido como fundamentación previa que este en los informes y dictámenes que lo preceden. Los actos que no tienen fundamentación ni invocan los motivos que están expuestos en informes o dictámenes previos, no puede considerarse fundado. Porque alguien tiene que dar explicaciones de los hechos, por excepción en algunos casos la motivación solo puede ser ulterior al acto. Ejemplo si un agente detiene a un coche ya está el acto administrativo, pero no hay duda que ese agente deberá explicar al particular las razones por las cuales ha dictado tal acto. La fundamentación es la manifestación externa.

El acto sin firma alguna, la firma bajo una u otra forma es todavía un requisito fundamental del acto en el sentido que es aún el modo moral o habitual de acreditar que la voluntad efectivamente ha sido emitida en la forma que el acto indica. Si falta la firma, entonces no hay acto si no la inexistencia de la voluntad administrativa de dictar el acto.

Forma oral puede administrar en algún tipo de casos que el acto no se documente por escrito sino que se expresa en forma verbal. Ej. Ordenes de agentes policiales, ordenes comunes de los superiores a los funcionarios o agentes públicos, relativos al desempeño diario de sus tareas, la orden verbal es normalmente exigible solo en los momentos que siguen en forma razonable inmediata a su emisión.

La publicación.
La publicación es dar a conocer a la población en general el acto administrativo por medio de la inserción en el diario oficial o su colocación en lugares visibles y accesibles al público. Ejemplo de ello sería el art. 168 Nº 14 de la Constitución.







Bibliografía

Gordillo, Agustin (2007). Tratado de Derecho Administrativo tomo 3. Buenos Aires, Argentina.
Cassagne, Juan Carlos (1981). El Acto Administrativo. Segunda edición. Buenos Aires, Argentina.
Garcia Enterría, Eduardo (2003). Curso de Derecho Administrativo, editorial Civitas. Madrid, España.





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ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - GIDA

La presente investigación se enmarca en el estudio del Elemento Objetivo del Acto Administrativo (al que en adelante denotaremos EOAA), al respecto es necesario aclarar “[…] que el acto administrativo se encuentra configurado por una serie de elementos: Subjetivos, objetivos y Formales , los cuales deben de concurrir para su validez” (Sentencia Sala de lo Contencioso Administrativo del 29/04/1997 Ref. 24-L-96,). Aspecto que complementa la Doctrina, en el sentido que "las irregularidades que pueden presentarse en su formación [del EOAA] constituyen vicios que lo afectan” (Delgadillo Pág. 174); en consecuencia la concurrencia de algún vicios en uno de los elementos basta para que el acto administrativo sea ilegal. Partimos de las anteriores premisas para iniciar nuestro análisis.



1. CONCEPTUALIZACION DEL ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El EOAA “se identifica como la materia o contenido del acto, el cual de acuerdo al derecho común, debe ser cierto y jurídicamente posible, es decir que la materia a la que se refiere el acto sea real y pueda ser objeto de la actuación de la Administración, de acuerdo a la Ley” (Delgadillo Pág. 174). Concepto que aplicado a nuestro Ordenamiento, tiene su base en el Art.86 Cn. “La actuación de la Administración Pública radica en torno al Principio de Legalidad”. Al respecto la Sala de lo Contencioso Administrativo, se ha pronunciado de la siguiente forma:

“[…] la conexión entre el derecho y el desarrollo de las actuaciones de la Administración, se materializan en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administración a realizar sus actos. […] el reconocimiento del principio de legalidad contemplado en nuestra Constitución implica que la Administración Pública en el país puede ejecutar sólo aquellos actos que el bloque jurídico le permite, y en la forma en que en el mismo se regule, es decir, sólo puede actuar cuando la ley la faculte y en los términos que le delimite. La Administración Pública puede única y exclusivamente dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, y de esta manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-ley. En consecuencia, aquellos actos que en su procedimiento de creación omitan el anterior trinomio, resultarán ilegales.” (Sentencia Sala de lo Contencioso Administrativo del 29/04/1997 Ref. 24-L-96,).

2. CUALIDADES DEL ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
Al respecto del desarrollo de las cualidades del EOAA, cabe aclarar que nos parecen idóneas la clasificaciones realizada por Gordillo y Velasco, las cuales comentamos a continuación:

3.1 Licito: No puede referirse un Acto administrativo a comportamientos ilícitos o delictivos, se requiere que el sujeto a quien el acto afecte se encuentre en las circunstancias de hecho adecuadas para que el acto se le pueda aplicar. Importante resulta en este punto retomar ejemplos dados por dichos doctrinarios: Gordillo expresa que “El caso mas sencillo es el que se encuentra prohibido por las normas o los principios del derecho: Discriminar a alguien por el sexo, esto constituye una irrazonabilidad discriminatoria haciendo nulo un acto”. (Gordillo Pág.6. Tomo 3). Velasco menciona otro ejemplo: “que se nombre funcionario a alguien que no tiene edad para serlo. No puede referirse a comportamientos ilícitos o delictivos” (Velasco Pág. 192y193) “.
3.2 Posible: “El Objeto debe ser cierto y jurídicamente posible” (Gordillo Pág.20. Tomo 3)
3.3 Determinado: el objeto debe estar reglado para el caso concreto de acuerdo a Gordillo (Pág.8. Tomo 3)
3.4 Moral: la inmoralidad del objeto también vicia un acto. Parafraseando a Gordillo:
“En esto la doctrina es pacifica pues hay que evaluar que en realidad la moral es subjetiva y depende de criterios. También cabe distinguir que muchas veces no es el acto inmoral sino más bien la ley la que es inmoral; por ejemplo, una ley que elimine los enfermos mentales y es que la ley puede ser de derecho pero a veces es demasiado mala para ser obedecida. […] pero el acto también puede en sí mismo ser inmoral, por ejemplo, un funcionario q decide una cosa debiendo decidir otra o que lo decide sin antes haberlo estudiado bien, en este caso antes que el acto se convierta en invalido, es la voluntad del funcionario la que lleva la inmoralidad antes que el acto mismo.”(Gordillo Pág.26-29. Tomo 3).
Por ultimo podemos resaltar, las tres circunstancias especiales, estipuladas por Velasco, para que el objeto sea lícito, posible, determinado y moral: Que no contrarié ni perjudique el servicio publico, Que no infrinja las normas jurídicas; y, Que no sea incongruente con la Función Administrativa. (Velasco Pág. 193). Así por ejemplo: No puede ser licito, posible, determinado y moral el que uno de los miembros que participó en la Comisión Evaluadora de Ofertas para la adjudicación de una licitación, sea conviviente de uno de los ofertantes porque en tal caso carece de legitimidad para obrar, no esta determinada por la ley la excepción para que pueda participar, lo que lo hace ilícito y consecuentemente imposible porque aunque es incompresible de acuerdo a Derecho y por último lleva el acto la calidad de inmoral. (Art. 20 Inc. Último de Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública).

3. ELEMENTOS OBJETIVOS: CONTENIDO, CAUSA, MOTIVACION Y FIN.
Existe una variada gama de elementos que desarrollan diferentes autores, pero los elementos más discutidos son los que expondremos a continuación, y que Gordillo justifica, porque al aparecer alguno de estos elementos quedan subsumidos por otro de ellos (Gordillo Pág. 3 Tomo III) lo cual exponemos a continuación:

3.1-Contenido: El contenido u objeto es la declaración en que el acto consiste, que debe ser determinado, determinable, licito y posible. Para Fiorini, en este elemento se suele distinguir entre: (“Fiorini”, Pág. 119) . a) Contenido esencial: Es el que justifica la existencia del acto y puede expresar una figura tipificada del derecho administrativo. Estos son indispensables para la existencia del mismo. Por ejemplo lo que acontece con la autorización de una construcción o la adjudicación de una licitación. . b) Contenido eventual o accidental. Se refiere a la modalidad que corresponden a cualquier relación jurídica como: condición modo y plazo. Que son aquellas que pueden o no ser incluidas por el órgano que dicta el acto. Por ejemplo: la autorización de venta de bebidas alcohólicas, pero existen condiciones el expendio puede vender estas bebidas excepto a menores de edad o que no puede vender estas después de las doce de la noche.

3.2. Causa: Según la doctrina; es la representación y valoración que el sujeto hace de unos hechos es lo que le mueve a declarar su voluntad y a producir con ella, en relación con el Derecho objetivo, determinados efectos jurídicos la apreciación de los hechos constituye la causa de todo acto jurídico y, por lo tanto, también del acto administrativo. (“Boquera Oliver”, Pág. 75)
Asimismo la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en la (Sentencia del 28/10/1998, Ref. 135-M-97), considera a La causa, como “elemento objetivo del acto administrativo, es la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita. En consecuencia responde a la pregunta del "por qué" de la emisión de determinado acto administrativo. En si la causa es la razón particular que impulsa a la administración a emitir un acto administrativo”. Un ejemplo basado en el artículo 235 Cn. la responsabilidad de los funcionarios públicos al no cumplir a exactitud los deberes que su cargo le imponga; la causa de una sanción disciplinaria, está en la acción del funcionario constitutiva de una falta.

3.3 Motivación: En el Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos en su Art. 14 estipula que; todos los actos administrativos serán motivados, como mención breve pero suficiente de sus fundamentos, precisándose si fuera necesario los hechos y razones jurídicas en que se apoyaron. Luego presenta un listado de los casos donde especialmente debe darse la motivación. Según la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en su (Sentencia del 27/10/1998, Ref. 8-T-92): “La motivación elemento objetivo del acto administrativo- exige que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le determinaron, para adoptar su decisión. La motivación cumple la función informativa de identificar inequívocamente, y trasladar al interesado y potencial recurrente, el fundamento jurídico y fáctico de la decisión. El acto administrativo debe tener un contenido mínimo que explique y desarrolle los motivos que llevaron a la Administración a tomar la decisión, tal contenido tiene por finalidad que cualquier administrado conozca las razones y pueda controvertir las mismas ya sea ante otra autoridad administrativa -en vía de recurso o ante el órgano jurisdiccional. Haciendo referencia a lo anterior la motivación son las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifica la existencia del acto administrativo, o sea, constituyen los fundamentos que amerizan su emisión”.

3.4. Fin: La jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, afirma que para que el acto sea válido se requiere no solo la conformidad a un fin típico, sino también a un fin particular lícito. Según Delgadillo, el fin es el propósito que se sigue por la emisión del acto, es el “para que” de su emisión, que en materia administrativa siempre corresponde a la satisfacción del interés público. Su contenido se deriva de la voluntad del legislador expresada en la ley, por lo que si inobservancia da lugar al desvió de poder, que es la aplicación de potestades para fines distintos de los previstos en la norma” (“Delgadillo Gutiérrez”, Pág. 175) . Lo anterior se puede confrontar en el Art. 3, literal A, de L.J.C.A. de nuestra legislación Si el fin de la Administración pública es la satisfacción de necesidades comunes e impostergables, el del acto administrativo es concordante a este.

4. VICIOS DE LOS ELEMENTOS OBJETIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO (Artículos 86, 164, 171, 171, 197, 235 Cn.)

Para referirnos a los vicios, recurrimos a las tres clasificaciones establecidas por Gordillo: Objeto prohibido, Objeto prohibido por provocar indefensión, Objeto violatorio de facultades regladas. (Gordillo, Págs.5 – 25 Tomo III)
4.1 Objeto Prohibido: Este vicio de violación de la ley –lato sensu- es el objeto del acto; lo cual es normalmente causal de nulidad, por lo que se trata de una transgresión clara y manifiesta al ordenamiento jurídico. Estos vicios son: (Gordillo, Págs.5 – 8 Tomo III)
a) Cuando el objeto del acto está concretamente prohibido por las normas, o los principios de cualquiera de las ramas de derecho. Ejemplo: Actividades delictivas de funcionarios públicos, que no se consideren ejercicio de la función administrativa,
b) Por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto determinado por la ley para otros casos que aquél en que ha sido dictado (apartamiento de las facultades regladas).
c) Por ser impreciso u obscuro.
d) Por ser imposible de hecho.
e) Por ser irrazonable (contradictorio, desproporcionado, absurdo, ilógico).
f) Por ser inmoral o no ético, lo cual incluye entre múltiples supuestos, que sea corrupto en sí o un medio conducente a la corrupción.
g) La incongruencia del obrar administrativo, es decir cuando el objeto del acto resulta violatorio de los precedentes del mismo al respecto. Lo que plantea problemas diversos: discriminación, confianza legítima, seguridad jurídica, para algunos la igualdad. Todo esto lo podemos subsumir en una sola expresión: Violación de la ley aplica. La prohibición del objeto la tomamos en el sentido de objeto ilícito, es decir, jurídicamente inadmisible.

4.1.2 Precedentes. Doctrina de los actos propios: Es materia opinable si la violación de los precedentes da lugar también a la invalidez del acto, pero se van afirmando los principios que tutelan la confianza legítima o buena fe del individuo, sus expectativas razonables aún frente a un cambio ulterior del ordenamiento y también la protección contra la turpitudinis propiæ allegatio de la administración. Queda también obligada por su interpretación y aplicación de las normas vigentes, incluso en el ejercicio de facultades discrecionales, para las situaciones que se configuran al amparo de ellas aunque luego fueran derogadas antes de dictarse el acto administrativo, etc.
4.2 Objeto violatorio de facultades regladas :Si los principios y las normas en el orden jurídico establecen que un objeto determinado habrá de producirse ante una situación de hecho, el acto estará viciado en el objeto, si se adopta ese objeto en el acto ante una situación de hecho distinta de la prevista por el ordenamiento, como también si ante la situación de hecho predeterminada por el ordenamiento jurídico, se adopta un objeto diferente del previsto por las normas jurídicas, en tanto éstas sean razonables y desde luego por los principios jurídicos (Gordillo, Págs.12 - 14 Tomo III).
a) La ilegalidad del objeto en caso de silencio, vías de hecho, e inexistencia de acto administrativo notificado en forma previa a su ejecución: la ilegalidad en el objeto se da también en ausencia de acto, cuando la administración está obligada a dictar determinado acto y omite hacerlo.
b) El objeto del acto puede en cambio ser diverso del requerido o autorizado por la ley; será nulo por lo tanto el acto que aplique una multa, o la obligación de trabajar horas extras, a un agente que ha sido negligente en sus tareas, pues no son esas las sanciones previstas en la ley; o el profesor que castiga la indisciplina con una nota baja, etc. Ello ocurrirá también en todos los casos de violación a los principios fundamentales del orden jurídico, como razonabilidad y proporcionalidad, buena fe, seguridad jurídica, confianza debida, etc.
c) Tanto si el acto administrativo adecua su objeto a una facultad reglada, o actúa dentro del límite de discrecionalidad que la norma específicamente le acuerda, de cualquier manera el acto es ilegal en su objeto si la norma que ejecuta o aplica resulta inconstitucional.

4.2.1 Los conceptos jurídicos indeterminados. El caso de la discriminación: La doctrina ha construido el principio de concepto jurídico “indeterminado,” que lo es sólo tal en su formulación normativa, pero que frente a las circunstancias de hecho de un caso concreto puede transformarse en regulación normativa o en un límite concreto a la discrecionalidad administrativa. Quizás el ejemplo más interesante, por más complicado y discutido, además de permanente en su interés, es el que corresponde a la discriminación y a conceptos de moral. (Gordillo, Págs.16 - 17 Tomo III).

4.2.2 Libertad y administración pública: Cabe distinguir entre la libertad personal para elegir el estilo de vida privada que se quiera dentro de la ley, que debe ser enteramente respetado por los demás luego ha sido adaptada en forma unánime por el plenario del tribunal administrativo fundamentos o sus antecedentes y realizando en suma un razonable esfuerzo de interpretación conforme a la capacidad intelectual y conocimiento de las circunstancias del caso que cada persona tenga. Muchos pueden entender lo que para otros es incomprensible, y viceversa. Las circunstancias del caso serán, como siempre, necesariamente determinantes.
Sólo cuando ningún esfuerzo de interpretación razonable permita superar la oscuridad o imprecisión del acto, podrá considerarse que el mismo es inválido y en tal caso el acto será inexistente. No podrá decirse que el acto tenga, a pesar de su oscuridad, presunción de legitimidad y exista obligación de cumplirlo, pues no se puede cumplir lo que no se conoce o entiende.
Si realmente no se entiende, entonces es claro que el acto simplemente no es de ejecución posible. Por lo tanto, si se asignara a la nulidad absoluta el efecto de no eliminar la presunción de legitimidad y exigibilidad u obligatoriedad del acto administrativo, no queda otro camino que considerar a este tipo de acto como inexistente: En cualquier caso y por cualquier interpretación, no se puede cumplir lo que de buena fe no es posible entender. A su vez, si el acto deja margen a dudas sin ser totalmente incomprensible, esa duda juega en favor del individuo por el principio del error excusable. (Gordillo, Págs.16 - 17 Tomo III).

4.2.3 Imprecisión u oscuridad: El objeto debe ser cierto, debe tratarse de una imprecisión u oscuridad importante y que afecte una parte principal del acto y entonces es claro que el acto no es de ejecución posible. (Gordillo, Págs.18 Tomo III).

4.2.4 Imposibilidad de hecho: El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible. Se distinguimos tres hipótesis en materia de posibilidad o imposibilidad de hecho: (Gordillo, Págs.18 - 20 Tomo III).
a) Por falta de sustrato personal: El nombramiento en la función pública de una persona fallecida; un acto estableciendo una obligación o sanción de tipo personal (inhabilitación, suspensión, retiro del licencia para conductor, etc.), es imposible de hecho si se dicta después del fallecimiento de la persona obligada por el acto.
b) Por falta de sustrato material: Cuando la cosa a que el acto se refiere no existe, o ha desaparecido; o cuando la ejecución de lo que el acto dispone es material o técnicamente imposible.
c) Por falta de sustrato jurídico: Este supuesto de imposibilidad material por falta de sustrato normativo tiene también antecedentes en otras ramas del derecho.

4.2.5 Irrazonabilidad: La irrazonabilidad es un vicio del acto, también en los vicios de voluntad del acto.
a) La Contradicción del acto: Es un caso típico e insanable ya que atenta contra el principio lógico elemental de la no contradicción.
b) La Falta de Proporcionalidad: No se trata necesariamente de un vicio de desviación de poder, pues el funcionario actúa con la misma finalidad prevista por la ley, solo que excediéndose en los medios empleados.
c) La Absurdidad del objeto: Vicia el acto, al igual que la imposibilidad de hecho.

4.2.6 Inmoralidad. La Ética Pública: Puede haber una regla jurídica inmoral pero válida, una ley puede incorporar preceptos morales como parte de las reglas de derecho, en cuyo caso el acto deberá ser moral para ser jurídico.
BIBLIOGRAFIA:
DOCTRINA:

 Delgadillo (1989) “ELEMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO” México. Noriega Editores


 Gordillo (2007) “EL ACTO ADMINSTRATIVO” tomo III Argentina 9ª Edición.


 F. de Velasco (1929) “EL ACTO ADMINISTRATIVO” Revista de Derecho, Madrid, Primera Edición


 Fiorini (1969) “TEORIA JURIDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Buenos Aires, Argentina. Ed. Talleres gráficos Julio Kausman

 Oliver(1989) “ESTUDIO DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Madrid. 2Edición. Editorial Civitas.

JURISPRUDENCIA:

 Sentencia del 29/04/1997 Ref. 24-L-96


 Sentencia del 28/10/1998, Ref. 135-M-97


 Sentencia del 27/10/1998, Ref. 8-T-92







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Actos que causan estado en la vía Administrativa y actos que no agotan dicha vía - CISK

Como recordaremos Acto Administrativo es una “Declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa”. (Gordillo Tomo II Capitulo X Pág. 8).
Los actos administrativos como productores de efectos jurídicos directos, pueden ser controvertidos por el interesado mediante la interposición de recursos administrativos que la ley reconozca. Esto en razón, del derecho que toda persona tiene, a que la administración le otorgue los medios pertinentes para cuestionar y discutir la validez de un acto emitido por esta.


Actos que agotan la vía administrativa
Base Jurídica Conceptualización
Podemos encontrar en la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Art. 7 literal a) lo siguiente:
“No se admitirá la acción contencioso administrativa respecto de los siguientes actos:
a) Los consentidos expresamente y aquellos en que no se haya agotado la vía administrativa. Se entiende que esta agotada la vía administrativa, cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente”.
De esto podemos deducir que en un procedimiento administrativo, es requisito agotar todos los medios de impugnación que la ley establece para poder posteriormente acceder a la vía judicial en sede contencioso administrativo.
Doctrina
“La exigencia de que la resolución que sea recurrida cause estado de forma que no sea reclamable sino en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, es un requisito según el cual el recurso contencioso-administrativo solo se admitirá en relación con las disposiciones y los actos de la Administración que no sean susceptibles de ulterior recurso ordinario en la vía administrativa” (Enterria, Tomo II, Pág. 487).
Gordillo reconoce de igual forma a los actos que agotan la vía administrativa: “El acto administrativo de cualquier órgano o ente administrativo puede hacer cosa juzgada administrativa, sea un ente autárquico, empresa del Estado, etc”. (Gordillo, Tomo III, Capitulo VI, Pág.4).
De esta conceptualización, podemos deducir que un acto que agota la vía administrativa es aquel al que no se le puede interponer recurso administrativo alguno porque se agotaron todos los medios de impugnación establecidos por la ley; sin embargo, queda expedita la posibilidad de interponer un recurso judicial, siempre que el acto ya no pueda ser recurrible en sede administrativa, ya que el administrado no tiene mas opción que acudir a la vía contencioso administrativa.

Existen 2 formas de agotar la vía administrativa:
1. Interponer los recursos procedentes: Basándonos en los recursos que las leyes admiten en sede administrativa.
2. Que una ley diga expresamente que un determinado acto agota la vía administrativa: Esto presupone dos requisitos que la ley dispone:
 Reserva de ley: “En caso de que el recurso administrativo en cuestión no ha sido establecido por una norma con rango de ley, sino por un reglamento, adquiere entonces el carácter de potestativo, y el particular puede optar entre interponerlo o bien acudir directamente a la vía contencioso administrativa”. (Gamero, Pág. 46 ).
Ejemplo: Un ejemplo de esta facultad potestativa del administrado se da en la Sentencia Ref. 142-M-98, en la que la Sala declara sin lugar la inadmisibilidad que la Dirección General de Tránsito pide por no haberse agotado la vía administrativa, ya que , el recurso que se admitía estaba regulado en el Reglamento General de Transito y Seguridad Vial, el cual adquiere el carácter de potestativo ya que solo puede regularse mediante una ley formal, por tanto, no puede exigirse su utilización como un requisito para poder interponer posteriormente la acción contencioso administrativo.
 Declaración expresa de que el acto agota la vía administrativa: Una segunda situación se da cuando la ley no dice expresamente que un acto agota la vía administrativa y tampoco regula un recurso que proceda interponer contra este, por lo que el administrado debe acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa. Tal afirmación, viene dada de la Sala de lo Contencioso Administrativo en su Sentencia CAN110M96.97.

Jurisprudencia: La Sala de lo Contencioso Administrativo ha declarado inadmisible el recurso interpuesto en una demanda por no haberse agotado la vía administrativa, un ejemplo de ello lo podemos encontrar en la Sentencia de 106-2006.

Ejemplos de actos que agotan la vía administrativa a través de recursos en sede administrativa
 Art. 135 y 137 del Código Municipal
 Art. 13, 46 y 56 de la Ley de Servicio Civil
 Art. 76 y 77 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Publica (LACAP).

Impugnabilidad de los actos administrativos

En función de su impugnabilidad ante la Sala de lo Contencioso Art. 7de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los actos se pueden clasificar en:

Actos de trámite. Definición doctrinaria: “Son aquellos actos productores de efectos jurídicos directos, aunque, relativos al procedimiento que se tramita, reciben el nombre de actos interlocutorios o de mero tramite”. (Gordillo, Tomo II Capitulo X Pág. 13).
En el derecho comparado se establecen los casos en los cuales es procedente impugnar este tipo de actos:
 Si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
 Determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.
 Producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos: En este último aspecto, podemos encontrar en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su Art. 9 que establece que se restringe la admisibilidad de estos tipos de actos ya que solo son admisibles los recursos de aquellos actos que constituyan una infracción de un derecho o un interés legitimo.
Jurisprudencia: La Sala de lo Contencioso Administrativo reconoce que a pesar de que la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo no hace alusión expresa a esta clase de actos, se ha establecido su impugnabilidad. Sin embargo, solo se admitirá su impugnabilidad en determinados supuestos, el primero de ellos, es cuando se refiere a aquellos actos de tramite asimilables a definitivos que ponen fin al procedimiento administrativo; que hacen imposible su continuación, o que deciden indirectamente el fondo del asunto. (Sentencia Ref. 27-T-99 y Sentencia del día treinta de abril de mil novecientos noventa ocho. Ref. 26-E-97).
Ejemplo: En base a lo que la Sala ha resuelto respecto de los actos de trámite, podemos concluir, que en principio, no son impugnables, por ejemplo la admisión de un contrato en el ministerio de trabajo. Sin embargo, excepcionalmente, pueden ser impugnados, por ejemplo, en el caso de los actos de trámite que resuelvan directa o indirectamente el fondo de la pretensión: Cuando la Comisión del Servicio Civil no acepte pruebas descargo cuando se me esta llevando un proceso de destitución o despido.

Actos definitivo: Definición doctrina: “El acto definitivo es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce efectos externos creando una relación entre la administración, las demás cosas o personas; su nota fundamental esta en su autonomía funcional que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por si mismo al particular” (Gordillo, Tomo III, Capitulo II, pagina 9, 10).
Jurisprudencia: La Sala de lo Contencioso Administrativo los define como “los actos definitivos contienen la manifestación final de voluntad de la Administración en un determinado procedimiento administrativo” (Sentencia 157-S-2002).
Podemos encontrar otros casos en los que la Sala se ha pronunciado respecto de estos tipos de actos en sentencias del 30/04/1998, Ref. 26-E-97).
Ejemplo: Ejemplo de un acto que concluye un procedimiento es la resolución emitida por la Comisión del servicio Civil en un proceso de destitución o despido.

Actos presuntos (silencio administrativo). Como sabemos, existen actos expresos, que son los que se clasifican según su impugnabilidad en actos de trámite y actos definitivos, tal como ya vimos anteriormente; pero existen a su vez, actos presuntos, que son aquellos sobre los cuales la Administración no se pronuncia respecto de una actuación propia.
La doctrina los define de la siguiente manera: “En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por si misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo” (Enterria, Pág. 585).
Base Jurídica: El Art. 3 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que procede la acción contencioso administrativa contra la denegación presunta de una petición una vez transcurrido el plazo de sesenta días desde la fecha en que se presentó dicha petición o solicitud.
El silencio administrativo, tal como afirma Enterria, puede ser negativo o desestimatorio, pero a su vez, puede ser positivo o estimatorio, el cual consiste en que transcurrido el plazo y la Administración no emite una respuesta se deben entender estimados la solicitud o el recurso presentados por el interesado. Sin embargo, hay que tener presente que el acto presunto estimatorio solo tiene aplicabilidad en los casos en los que la ley los regule expresamente.
Jurisprudencia: Un caso de un acto presunto en sentido negativo o desestimatorio lo podemos encontrar en la Sentencia 80-P-98, Sentencia CAN110M96.97 y Sentencia Ref. 315-C-2003.
Un ejemplo de un acto presunto que se entiende como positivo o estimatorio es el Art. 77 Inciso cuarto de la LACAP que establece que la falta de respuesta del recurso de revisión es considera en sentido positivo.
Actividad administrativa no impugnable
1. Actos consentidos expresamente.
Base Jurídica: Art. 7 literal a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Doctrina: “El plazo de interposición del recurso contencioso administrativo es preclusivo, no cabe interponer recurso contra los actos que no hayan sido impugnados en tiempo y forma” (Gamero, Pág. 60 ).
El mismo autor continua afirmando que estos actos, comprenden además, aquellos supuestos en los que no se interpuso en plazo el recurso administrativo, cuando habiéndose presentado no se interpuso después la demanda en la vía contencioso administrativa en el plazo establecido y cuando se entiende desestimada la petición del administrado por no haberse pronunciado en el plazo y el administrado no se deduce después en plazo la demanda en vía judicial. En este sentido, estamos hablando de aquellos actos conocidos como actos firmes, ya que no son susceptibles de recurso contencioso administrativo.
Jurisprudencia: La Sala establece los casos en los cuales el acto adquiere estado de firmeza, y por tanto, no puede ser recurrible: “tal firmeza se alcanza cuando el acto admite recurso administrativo y no se interpone en tiempo y forma qué indica la ley; de igual manera respecto de aquellos actos que no admiten recurso alguno o que habiéndose agotado la vía administrativa no se ejerció la acción contenciosa dentro del plazo prescrito en el Art. 11 L .J.C. A.”(Sentencia 40-0-2001). Un ejemplo lo podemos encontrar en la Sentencia 157-S-2002.

2. Actos confirmatorios de otros anteriores consecutivos y firmes.
Base Jurídica: Esta clase de actos los podemos encontrar en el Art. 7 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Doctrina: “Existen actos administrativos que carecen de vida independiente, pues son una mera reproducción de otros anteriores que fueron consentidos sin impugnación” (Gamero, Pág. 61).
No son propiamente actos, sino que son la reproducción de un acto anterior, se trata de la mera ejecución material de los actos administrativos.
Jurisprudencia: De este tipo de actos podemos encontrar mas pronunciamientos de la Sala Contencioso Administrativa en la Sentencia 157-S-2002 que establece “El acto reproductorio es aquel emitido de forma posterior a las actuaciones firmes o definitivas y se constituye en un mero acto repetitivo de ellas, concurriendo en el mismo una total identidad o reproducción de la manifestación final o firme anterior”
En la Sentencia 40-O-2001, la sala dispone que existe prohibición expresa del legislador de admitir la acción contenciosa contra actos que confirmen o reproduzcan actos administrativos definitivos o firmes, por haber transcurrido el plazo para impugnarlos, ya sea en sede administrativa o judicial. Otro caso en el que podemos observar este tipo de actos, los podemos encontrar en la Sentencia 110-M-96.
Podemos concluir, que este tipo de actos, que no pueden ser recurribles en lo contencioso administrativo, tampoco pueden serlo en sede administrativa, por ser una reproducción de un acto anterior, por ejemplo, que el administrado interponga un recurso en sede administrativa, y se le resuelva no a lugar y vuelva a interponer el mismo recurso ante la misma administración.
Actos que no agotan la vía administrativa

Podemos afirmar que un acto que no agota la vía administrativa es por lo general aquel acto que tiene diseñado un recurso para su impugnación en sede administrativa. Un ejemplo es el Art. 46 del la Ley de Servicio Civil y el Art. 76 de la LACAP. Sin embargo, existe otro caso al que la ley hace referencia: “Según el articulo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa un acto no agota la vía administrativa en tanto no haya ley que lo diga expresamente, y si la regulación existente se reduce a no fijar un recurso administrativo ello no significa que el acto definitivo agote la vía administrativa, sino que hay que buscar el medio de agotar la vía administrativa en este caso. Para ello podemos acudir al Art. 3 de la ley de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme el cual, contra la denegación presunta de una petición los ciudadanos pueden interponer recurso contencioso administrativo.”(Gamero, Pág. 48 y 49). Esto lo afirma de igual manera la Jurisprudencia en la Sentencia 342-C-2004. Un ejemplo de una ley que no regule recurso es el Art. 42 de la Ley de Servicio Civil.

Bibliografía
 Gordillo, Agustín, Octava edición 2004, “Tratado de Derecho administrativo, Tomo III: El Acto Administrativo, Capítulos II y VI, Fundación de derecho administrativo”, Buenos Aires, Argentina.
 Eduardo García de Enterria y Tomas Ramón Fernández, Editorial Civitas, 1997, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, ,Pág.232).
 Gamero, Casado, Eduardo Primera edición 2001, ”Derecho Administrativo, Monografías, La Jurisdicción Contencioso Administrativo, , El Acto Administrativo, Concejo nacional de la Judicatura, Escuela de Capacitación Judicial San Salvador, El Salvador.
 Jurisprudencia: http://www.csj.gob.sv/contencioso/jurisprudencia.htm




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ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRÁMITE, DE RESOLUCIÓN Y FINALES - CHIQUILLAS

Esta clasificación es realizada según su nivel en el procedimiento. El procedimiento debe realizarse conforme al marco jurídico como base principal el artículo 86 de la Constitución que rige el principio de legalidad.


ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRÁMITE.

Se conocen también como actos preparatorios, los cuales se producen a lo largo de un procedimiento administrativo antes de la resolución de fondo del procedimiento. Estos actos no tienen vida jurídica propia, y se entienden dependientes del acto por el que se resuelve el procedimiento. (Gamero, Pág. 16)



Gordillo sostiene que “son aquellos que no producen efecto jurídico directo alguno y no son en consecuencia impugnables por recursos”. Es decir, que se les excluye de la vía revisora. Son actos de trámite los informes, las propuestas, las pruebas, dictámenes etc.

Por lo antes dicho podemos decir que las características principales de los actos administrativos de trámite son:
• los que son por esencia instrumentales y por ende dependientes
• tienen su sentido en relación con la totalidad del procedimiento
• no producen efecto jurídico directo, y por lo tanto se les excluye de la vía revisora

Esta última característica no se refiere a que en ningún caso estos actos de trámite no decidan directa o indirectamente un asunto específico, o puedan determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento, pueden producir indefensión o perjuicios irreparables a derechos o intereses legítimos de los administrados. Así, por ejemplo, los actos de trámite son recurribles de forma autónoma por excepción, cuando: aún bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del fondo del asunto, de hecho vienen a decidirlo, por poner término al procedimiento o suspender o hacer imposible su continuación, este tipo de actos son los que conocemos en la doctrina como actos administrativos de mero trámite o interlocutorios. El resto de actos de trámite no son impugnables separadamente, y habrá que esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para que por medio de la impugnación de la misma, poder plantear todas las irregularidades o vicios.


ACTOS ADMINISTRATIVOS DE RESOLUCIÓN.

Los actos resolutorios o definitivos son los que se pronuncian sobre el fondo del asunto y ponen fin al procedimiento administrativo, recogen la respuesta que la administración adopta frente al problema que se planteaba. Son actos definitivos: las licencias, las órdenes, las multas, las subvenciones, etc.

Consecuentemente, no todos los actos administrativos que pronuncia la Administración en el ejercicio de las facultades que la misma ley confiere, son objeto de recurso administrativo; y, en tal caso, el acto que resuelve el fondo del asunto o pone fin al procedimiento, es un acto definitivo que causa estado en sede administrativa, quedándole al interesado expedito su derecho de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Nuestro régimen legal exige en el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa como requisito para la interposición de la acción, haber agotado la vía administrativa, entendiéndose que ésta se produce cuando se ha hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes. Se colige, que cuando no exista disposición legal que establezca el recurso, debe entenderse que la vía administrativa se encuentra agotada respecto de ese determinado acto y por consiguiente no podría atacarse en sede administrativa sino directamente ante la Sala de lo Contencioso Administrativa.


DIFERENCIAS ENTRE ACTOS RESOLUTORIOS Y ACTOS DE TRÁMITE.

Esta diferenciación se enlaza con el elemento formal de los actos administrativos (el procedimiento) debiéndose distinguir entre la totalidad de los actos que se van produciendo durante la tramitación del procedimiento y aquel concreto y único acto que concluye el mismo.

La diferenciación antes mencionada posee una importancia capital desde la perspectiva del control jurídico de la legalidad de la actuación administrativa. Y este control recae de forma casi única sobre la resolución que concluye el procedimiento.

Esta limitación objetiva del tipo de actuaciones administrativas sobre las que cabe plantear tanto los recursos administrativos como los judiciales (contenciosos administrativos) tiene su razón de ser en el intento de concentrar la totalidad de los motivos de impugnación que puedan afectar a la legalidad de una cierta decisión administrativa en un único recurso, vía de impugnación que puede incluir tanto los motivos dirigidos directamente frente a la resolución como aquellos que tienen por objeto discutir la legalidad de alguno/s de los actos de trámite. A estos efectos, ha de valorarse que los actos de trámite constituyen fases del mismo dirigidas a preparar la decisión final. Dota de unidad a todo el conjunto y reclama que esta unidad se mantenga también en las vías propias del control de la legalidad de los actos administrativos (recursos administrativos y judiciales).


ACTOS ADMINISTRATIVOS FINALES.

El procedimiento es una ordenación unitaria de pluralidad de operaciones, expresada en actos diversos, que no obstante su relativa autonomía se articulan en orden a la producción de un acto decisorio final. Nos encontraremos frente a un acto final cuando el administrado agote frente a la administración pública todos los recursos administrativos y los contenciosos administrativos o jurisdiccionales.


BIBLIOGRAFÍA
 Manual de Justicia Administrativa. Consejo Nacional de la Judicatura, Escuela de Capacitación Judicial 2003. Páginas 55, 56, 58 y 59.
 Derecho Administrativo, Monografías. Gamero Casado, Eduardo. Octubre 2000. Páginas 15, 16 y 17.
 Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III. Actos Administrativos. Capítulo II. Página 13,
 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
 Sentencias: Ref. 15 – L – 94, Ref. 14 – L – 94, Ref. 38 – F – 97, Ref. 26 –E – 97,
Ref. 169 – S – 03.




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ACTOS FAVORABLES, DE GRAVAMEN, CONSTITUTIVOS Y DECLARATIVOS - REZAGADOS

INTRODUCCIÓN
Nuestro trabajo esta enfocado en cuatro tipos de actos administrativos, por lo cual creemos indispensable iniciar definiendo “acto administrativo como la declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa” (Gordillo, Cáp. X Pág. 8) al igual la Corte Suprema de Justicia ha definido “acto administrativo como una declaración unilateral de voluntad o de juicio dictada por una Administración Pública en ejercicio de potestades contenidas en la ley respecto a un caso concreto” (Sentencia del 28/10/1998, Ref. 134-M-97)



ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN

A) LOS ACTOS FAVORABLES.
Esta distinción surge en 1908, por Jellinek y recogida más tarde por Wolf, utilizada desde entonces, los actos favorables o declarativos son los que amplían la esfera jurídica de los particulares, “constituye ésta una distinción que cuenta también con una notable relevancia práctica, que se asienta sobre el distinto valor que, para el interesado en el procedimiento administrativo, ofrece la resolución que concluye el mismo” (Manual de Justicia Administrativa) (Eduardo García de Enterría) en su texto Curso de Derecho Administrativo, Tomo I: define los actos favorables “como la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuación, liberándosele de una limitación, de un deber, de un gravamen, produciendo pues, un resultado ventajoso para el destinatario”. (Sentencia del 20/03/1997, Ref. 17-T-96)

Los actos favorables los podemos destacar de las siguientes formas
Los actos de admisión. Los que comportan la incorporación de un sujeto al uso de un servicio público, ejemplo la matricula en un Centro de Educación, la admisión a una Universidad.
Los actos de autorización. Son un mecanismo por el que se remueve una carga que pesaba sobre el particular, quien debe satisfacer ciertos requisitos, en orden a ejercer válidamente una actividad a la que tenga derecho. Es el caso de las licencias de apertura de pequeños negocios, autorización de los maestros por medio de las Direcciones Departamentales, autorización de portación de armas.
Los actos de concesión y otorgamiento. No existe derecho previo pero la administración lo crea, por ejemplo, no se tiene derecho a usar el dominio público de manera que se impida el disfrute de los demás, pero la administración puede otorgar una concesión de dominio público y permitir tal uso privativo del bien, en cuyo caso esta creando derecho, y no autorizando el ejercicio de un derecho preexistente, la base legal se encuentra en el capítulo IV de la LACAP en los artículos 130 al 148. Algunos ejemplos son los siguientes: el parqueo del Aeropuerto Internacional de El Salvador en el cual CEPA otorgo la concesión a una empresa privada, FEPADE, SERTRASEN, entre otros
Las aprobaciones. Son actos por los cuales la administración presta eficacia o exigibilidad a otros actos ya perfeccionados y válidos. Un objeto que se puede lograr con las aprobaciones es la legitimidad o conformidad del acto administrativo.
Actos de exención o dispensas. Son actos por los que la administración exonera a un administrado o a otra administración del cumplimiento de un deber ya existente, cabe mencionar que esta dispensa solamente aplica cuando esta prevista en la ley y es un obstáculo a la inderogabilidad singular de los reglamentos. Ejemplos decreto Legislativo de 1846 daba un tratamiento especial a quien cultivase café u otro fruto de mayor esperanza, así, aquel que tuviese 5,000 árboles de café, no pagaba impuestos municipales durante 10 años, ni impuestos de exportación durante los 7 primeros años y sus trabajadores se encontraban exentes del servicio militar; las dispensas de trámite que se realizan en la Asamblea Legislativa con la finalidad actuar eficazmente sobre un tema nacional.


B) LOS ACTOS DESFAVORABLES O DE GRAVAMEN
“Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones” (Santiago Muñoz Machado, Pág. 121) si el acto administrativo contiene una pena económica o de otra tipología no accede a nuestra solicitud afirmamos que éste daña nuestra esfera de intereses legítimos.
La diferencia entre los actos favorables y desfavorables, se encuentra directamente vinculada con la potestad revocatoria de la Administración Pública por medio del proceso de lesividad, el cual se encuentra relacionado en el artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

Actos que restringen las facultades de los administrados, entre ellos encoentramos:

Los actos sancionadores. es decir por ejemplo las multas de transito; orinar en la calle; no declarar el impuesto sobre la renta.
Los actos de prohibición. limitaciones de no hacer como por ejemplo la orden de cierre de un local, decreto legislativo 237 cierre definitivo a los botaderos de cielo abierto, prohibido depositar desechos sólidos en botaderos no autorizados.
Las obligaciones de hacer. plantación forzosa de un tipo de cultivo, la orden de derribo de un edificio en ruina.
Expropiaciones y figuras afines. Ejemplos Decreto Legislativo sobre la expropiación de tierras ejidales y comunales; Expropiación de tierras a las personas que tuvieran más de 245 hectáreas, articulo 105, 106 de la Constitución de la República de El Salvador; expropiación de viviendas por la construcción del anillo periférico.
Exacciones fiscales. El pago del FOVIAL, por medio del consumo de combustible.


ACTOS CONSTITUTIVOS Y ACTOS DECLARATIVOS


C) ACTOS CONSTITUTIVOS.

“Los actos constitutivos serán, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurídicas subjetivas en otros sujetos, los destinatarios, o en la propia administración” (Eduardo García de Enterría. Pág. 572)
Los actos constitutivos, son aquellos que crean circunstancias jurídicas en los destinatarios, tienen la potestad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica en la esfera del particular por parte de la Administración pública ya sea que reconozcan un derecho, supriman un impedimento o establezcan una carga.

Características
Se da un cambio en la situación jurídica del particular
Los cambios realizados en la esfera jurídica del particular sufren efectos hasta cuando hay una emisión del acto.

Dentro de los actos constitutivos podemos encontrar, los que permiten a un sujeto a la incorporación de un servicio publico para el goce y beneficio de los derechos y ventajas que estos emiten cuando solo son prestados a sujetos con determinadas condiciones o a un numero restringido de personas, como por ejemplo, la matricula de un particular en un centro educativo la cual le da acceso a tener una formación académica, la inscripción en el libro y folio de la alcaldía en la cual se hacen constar las partidas de nacimiento, la otorgación de una licencia de conducir, la extinción de una concesión otorgada por la administración pública, sobre el uso de un bien público.
“El acto constitutivo no deja de ser un negocio jurídico. La personalidad jurídica nace del reconocimiento del Estado. No puede prescindirse de la voluntad de los socios, fundamentalmente a fin de proveer los fondos para formar el patrimonio de la sociedad”. (http://www.societario.com/estudiantes/Teoriasactoconstitutivo.htm)

D) ACTOS DECLARATIVOS.

“Los actos declarativos son los que acreditan un hecho o una situación jurídica, sin incidir sobre el individuo”. (Eduardo García de Enterría. Pág. 572)
Los actos declarativos solo se limitan a certificar, acreditar o inscribir en Registros administrativos hechos o situaciones, sin alterar las situaciones jurídicas existentes, estos actos encierran una pretensión que es la de una declaración que no produce efecto alguno dentro de la realidad jurídica material mas que el reconocimiento de algo existente de un derecho preexistente del particular. La administración hace constar en estos actos la existencia de un hecho, de una situación o cumplimiento de requisitos que las leyes administrativas exigen, se caracterizan porque:

Hay una existencia de un hecho anterior
No alteran situaciones jurídicas existentes.

Ejemplo la certificación de una partida de nacimiento que tiene por requisito la preexistencia el acta de esta; al igual que un certificado de defunción, o una certificación registral, documentos que solo constan una situación dada con autoridad que altero la esfera jurídica del o los individuos.

BIBLIOGRAFÍA.

Garcia de Enterría, Eduardo, 2000, Curso de Derecho Administrativo I, Civitas ediciones, SL, Madrid.
Gordillo, Agustín, 2000, Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Buenos Aires, Argentina.
Gomero Casado, Eduardo, 2000, Derecho Administrativo, editorial UCA, El Salvador.
José María Ayala, Karla Fratti de Vega, 2003, Manual de Justicia Administrativa, 1ª ed. San Salvador, El Salvador, Consejo Nacional de la Judicatura, Escuela de Capacitación Judicial, 2003
Muñoz Machado Santiago, 2004, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General /, Civitas edición I, Madrid, España.




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